Uzasadnienie
Spółka A (dalej jako Spółka) wnioskiem z dnia 23 września 2013 r. zwróciły się do Starosty o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów sklasyfikowanych jako RIIIb o powierzchni 0,000225 ha na działce o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., gmina O. pod planowaną budowę słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP, oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że część działki, która ma zostać wyłączona z produkcji rolnej stanowi współwłasność M.H. i G.H., natomiast wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Podkreślono, że realizowany projekt jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu międzynarodowym, które zwiększy pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodniego obszaru kraju. Do wniosku dołączono m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP na terenie gminy O. Decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta zezwolił Spółce na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych sklasyfikowanych jako RIIIb o powierzchni 0,000225 ha na działce o nr geodezyjnym [...] w obr.
Z., gmina O. oraz nałożył obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby z tych gruntów rolnych i wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 11 ust. 1, 1a, 4, art. 12 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205) zwanej dalej: ustawą o ochronie gruntów.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie objętym wnioskiem Spółki o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zezwalają na takie wyłączenie. Z zapisów miejscowego planu wynika bowiem, że objęta wnioskiem działka została przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz pozytywnie zaopiniował obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntu objętego wnioskiem i wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów.
Nadto Starosta decyzją z dnia [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości o nr geod. [...] w obr. Z., gmina O. poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP, posadowienie ½ konstrukcji słupa wraz z fundamentami, podwieszenia napowietrznych przewodów linii o długości 155 m i na wysokości nie mniejszej niż 13,4 m, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 2x35 m i powierzchni 8572 m2. Uprawnienie wynikające z tej decyzji oznacza, że Spółka posiadając prawo do korzystania z tej nieruchomości w zakresie niezbędnym do budowy linii energetycznej, posiada także legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że planowana inwestycja ma strategiczny charakter z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju.
Technologia budowy takiej inwestycji liniowej wymaga skoordynowania w czasie procesów uzyskiwania wielu decyzji administracyjnych niezbędnych do otrzymania pozwolenia na budowę. Zaburzenie tej koordynacji uniemożliwi realizację całej inwestycji, niezbędnej ze względu na słuszny interes społeczny, gdyż ma ona na celu poprawę bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla północno-wschodniej części kraju. Inwestycja ta jest współfinansowana przez Unię Europejską, wymagane zakończenie jej budowy do końca czerwca 2015 r. wymusza natychmiastowe rozpoczęcie prac. Opóźnienie w realizacji inwestycji spowoduje konsekwencje związane z niewywiązania się Polski z zobowiązań nałożonych przez Unię Europejską, dlatego też nadanie rygoru jest niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Poza tym każde opóźnienie realizacji inwestycji pozbawi beneficjenta otrzymania dofinansowania ze środków europejskich. Brak środków inwestycyjnych uniemożliwi zaś realizację zadania oraz narazi inwestora na konsekwencje wynikające z niewywiązania się ze statutowych i unijnych zobowiązań.
Od powyższej decyzji M. i G.H. wnieśli odwołanie podnosząc, że w postępowaniu nie ustalono wartości gruntu w cenie rynkowej stosowanej w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu ich faktycznego wyłączenia z produkcji. Ponadto decyzja została wydana bez uzyskania skutecznej opinii Burmistrz Miasta, jak również nadając rygor natychmiastowej wykonalności nie dokonano oceny harmonogramu inwestycji wskazanego przez Spółkę.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów, który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Nieruchomość objęta wnioskiem Spółki o wyłączenie jest gruntem rolnym, co wynika z wypisu z rejestru gruntów, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr ORN.0007.23. 2013 Rady Miejskiej w Olecku z dnia 24 maja 2013 r. - Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2013 r. poz. 2179), który przewiduje na części działki nr [...], obręb Z., gmina O. przebieg dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP.
Ponieważ plan ten będący aktem prawa miejscowego został uchwalony i wszedł w życie, to organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji nie może odmówić wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, jego rola ogranicza się do określenia warunków związanych z wyłączeniem. Natomiast sposób ustalenia oraz termin i sposób uiszczenia należności oraz opłaty rocznej z tego tytułu wynika wprost z przepisów ustawy. Wyjaśniono, że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów definiuje pojęcie opłaty rocznej, zaś art. 12 ust. 6, 7, 14 tej ustawy określają szczegółowy sposób ustalenia jej wysokości. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie wskazuje jednak, iż wysokość należności oraz opłaty rocznej jest ustalana przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do orzecznictwa NSA w sytuacji, gdy obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy, dokonanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialno- technicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia.
Skoro ustalenie należności i opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowi czynność materialno-techniczną, a świadczenie to nie ma charakteru publicznoprawnego, zatem nie było podstaw do rozstrzygania tego zagadnienia w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem decyzji organ I instancji zrealizował również obowiązek ustawowy i zasięgnął opinii Burmistrza stosownie do art. 14 ust 1 ustawy o ochronie gruntów. Opinia ta była pozytywna, wydana została w ustawowym terminie i w przewidzianej prawnie formie.
Na tę decyzję G. i M.H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów poprzez wydanie jej bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii Burmistrza. Postępowanie w sprawie wydania opinii było bowiem prowadzone z udziałem osoby niebędącej stroną postępowania – E.F., do którego zostało skierowane postanowienie Burmistrza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie wyłączania gruntów z produkcji rolniczej, która to problematyka została uregulowana w rozdziale 3. ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 11 ust. 1 ww. ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów). Wyłączeniu z produkcji rolniczej mogą podlegać m.in. grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów).
Z kolei pojęcie "wyłączenie gruntów z produkcji", zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków i gruntów rolnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", jak wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 674/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekały o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych jako RIIIb o powierzchni 0,000225 ha (2,25 m²) na działce, będącej własnością skarżących, o nr geod. [...] w obr. Z., gmina O. pod planowaną budowę słupa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP. Z ustaleń organów, dokonanych na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, wynika, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym. Ponadto nieruchomość ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr ORN.0007.23.2013 Rady Miejskiej w Olecku z dnia 24 maja 2013 r.), który przewiduje na części działki nr [...], obręb Z., gmina O. przebieg dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr [...], obręb Z., to zasadnie udzielono zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na tej części działki należącej do skarżących.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w tej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji nie mógł odmówić wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej.
Za niezasadny należy uznać zarzut skarżących, że decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów polegającym na jej wydaniu bez zasięgnięcia wcześniej opinii Burmistrza. Należy zauważyć, że pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. Starosta zwrócił się do Burmistrza, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, o wydanie opinii w sprawie obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klasy IIIb z części działki o nr geod. [...] w obr. Z. oraz wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów, natomiast postanowieniem z dnia [...] Burmistrz pozytywnie zaopiniował obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klasy IIIb z części wskazanej działki. Postanowienie to w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. [...] miało charakter ostatecznego, bowiem postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie opiniujące, które złożone zostało przez E.F., osobę nie legitymującą się pełnomocnictwem skarżących do działania w tej sprawie w ich imieniu.
Nie można zatem uznać, że decyzja organu I instancji została wydana bez uzyskania wcześniejszego stanowiska Burmistrza, skoro rozpoznając odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji Kolegium posiadało wiedzę, że postanowienie opiniujące uzyskało przymiot ostatecznego..
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.