Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 maja 2013 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie F. W. powołując się na art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy A - "wydania decyzji o ustalonej wielkości odszkodowania za wycinkę 385 szt. drzew z działki nr "[...]" w A własności F. W.. Wielkości odszkodowania ustalonego ze spółką A, Wójtem Gminy A i F. W. przed wydaniem decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy A zezwalającej na wycinkę trzystu osiemdziesięciu pięciu drzew stanowiących własność skarżącego".
Skarżący zwrócił się również o "uznanie przez Sąd, że nastąpiła nieuzasadniona zwłoka w procedowaniu administracyjnym z winy organu Gminy A w wydaniu decyzji o wielkości odszkodowania ustalonego przed wydaniem decyzji z dnia "[...]", wielkości odszkodowania za wycinkę 385 sztuk drzew z działki nr "[...]" w A. Wniósł także o "przyznanie skarżącemu prawa do roszczenia odszkodowania i odsetek z tytułu braku wydania decyzji o ustalonej wielkości odszkodowania, niewypłacenia odszkodowania w terminie 14 dni zgodnie z art. 132.1.(179) ustawy o gospodarce nieruchomościami DZ.U.1997.115.741 wersja 2000-02-15 - 2000-06-06 odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości".
Natomiast w oparciu o art. 227 i art. 223 §. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł "o ukaranie organu grzywną - Wójta Gminy A, za niewykonanie w terminie określonego zadania administracyjnego poprzez brak wydania decyzji o wielkości odszkodowania za wycinkę 385 szt. drzew. Wielkości ustalonej i zaakceptowanej ze spółką A, Wójtem Gminy A i F. W. przed wydaniem decyzji z dnia: "[...]" zezwalającej na wycinkę 385 szt. drzew z działki nr "[...]" w A. W uzasadnieniu skargi F. W. podniósł, że z dniem 27 grudnia 2012 roku do Wójta Gminy A wpłynęło upomnienie w celu wykazania i wydania decyzji za wycinkę 96 szt. drzew z działki nr "[...]". Wycinkę dokonaną z naruszeniem prawa i dokonaną przez spółkę A w dniu: 13 listopada 2012 roku. Wskazał, że dopiero 28 stycznia 2013 roku Wójt Gminy A wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za usunięcie drzew z działki nr "[...]" i postępowania nie zakończył do dnia 16 maja 2013 roku. Postanowieniem zaś z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało Wójta Gminy A do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, tj. właśnie do dnia 13 maja 2013r.
W odpowiedzi na wniosek F. W. Wójt Gminy A wniósł o jego odrzucenie.
Organ wskazał, że postanowienia art. 55 § 1 p.p.s.a. określają finansowe dolegliwości dla organu administracji publicznej w postaci możliwości wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny, jeśli obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest przez ten organ wykonywany (uprawnienia dyscyplinujące i represyjne), i wreszcie przewidują uprawnienia sygnalizacyjne w rażących przypadkach naruszania postanowień tego przepisu.
Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3, skarga zaś stanowi pismo procesowe, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 oraz art.
50. Przepisy te bowiem wyznaczają zakres właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli natomiast wniosek ten wpłynie w sprawie pozostającej poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, to należy go odrzucić. W ocenie organu niniejsza sprawa nie jest objęta dyspozycją art. 55 p.p.s.a.
Organ wskazał także, że art. 101a ustawy o samorządzie gminnym reguluje uprawnienie zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy przez osoby trzecie niesprawujące nadzoru nad organami gminy. Jednakże art. 102 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Żądanie wnioskodawcy dotyczy postępowania o wydanie decyzji indywidualnej wobec czego nie ma do niej zastosowania przywołany przepis.
Ponadto Wójt Gminy A podniósł, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew z nieruchomości skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne, niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z treści pisma z dnia 16 maja 2013 r. wynika, że F. W. zwraca się do Sądu z wnioskiem o nakazanie organowi nadzoru wykonania czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy Świętajno w postaci wydania decyzji o ustalonej wielkości odszkodowania za wycinkę 385 szt. drzew z działki nr "[...]" w A, będącej własnością F. W.. Skarżący zwrócił się także o uznanie przez Sąd, że nastąpiła nieuzasadniona zwłoka w procedowaniu administracyjnym z winy organu Gminy A w wydaniu decyzji o wielkości odszkodowania.
Wniósł także o przyznanie mu prawa do roszczenia odszkodowania i odsetek z tytułu braku wydania decyzji o ustalonej wielkości odszkodowania. Natomiast w oparciu art. 227 i art. 223 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił się o ukaranie organu grzywną - Wójta Gminy A, za niewykonanie w terminie określonego zadania administracyjnego poprzez brak wydania decyzji o wielkości odszkodowania za wycinkę 385 szt. drzew
W ocenie Sądu przyjąć należy, że pismo skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. nazwane wnioskiem o nakazanie, należy zakwalifikować jako skargę. Skarżący bowiem jako podstawę skargi wskazuje art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. Z treści art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.
Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto należy w sprawie przywołać art. 102 u.s.g. zgodnie z którym przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne.
Zważyć należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie, ponadto w sprawie nie występują, zgodnie z odrębnymi przepisami, przesłanki negatywne, takie jak np. stan rzeczy osądzonej, niewyczerpanie toku zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia albo zaistnienie którejś z negatywnych przesłanek zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W sprawie niniejszej przedmiot sprawy o niewykonanie czynności nakazanych prawem należy do właściwości sądu administracyjnego, sądy administracyjne rozpoznają bowiem skargi wnoszone w trybie art. 101a u.s.g. Niemniej jednak skarga została wniesiona po terminie. Z dokumentów przekazanych przez skarżącego wynika, że w dniu 18 września 2012r. została wydana przez Wójta Gminy A decyzja w sprawie usunięcia drzew z działki nr ewid. "[...]" w miejscowości A na wniosek spółki A. Pismem z dnia 27 grudnia 2012r. (akta sądowe, k. – 20) skarżący skierował do organu upomnienie, wzywając do ustalenia wielkości odszkodowania za wycięcie drzew z działki o nr "[...]" oraz ustalenia odszkodowania za wskazane przez skarżącego zniszczenia. Upomnienie to spełnia przesłanki wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Jeśli jednak skarżący zamierzał wnieść skargę na podstawie art. 101a u.s.g., a taką podstawę prawną wskazał w swojej skardze, to winien przestrzegać procedury wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, która określa sposób złożenia skargi do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 u.s.g., czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a ww. ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 622/11, Lex nr 1081811, orzeczenie dostępnew Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SAB/Gd 59/06, Lex nr 485054, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Taki pogląd został również wyrażony w doktrynie, gdzie wskazano, że wniesienie skargi przewidzianej w art. 101a u.s.g. wymaga uprzedniego wezwania organu gminy do podjęcia żądanej uchwały lub zarządzenia. Niedopełnienie tego warunku będzie skutkowało odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny (por. Gabriela Jyż, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie IV, LEX 2012).
W ocenie Sądu przyjąć należy, że upomnienie skarżącego z dnia 27 grudnia 2012 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Wójta, który nie wykonuje – w przekonaniu skarżącego – czynności nakazanych prawem. Po tym wezwaniu Wójt Gminy pismem z dnia 28 stycznia 2013r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za usunięcie drzew z działki o nr "[...]" w A, stanowiącej własność F. W. i T. W..
Zdaniem Sądu od 27 grudnia 2012r. zaczął biec termin do wniesienia skargi na niewykonanie przez Wójta Gminy czynności nakazanych prawem. Skoro bowiem w sprawie przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, to konsekwentnie przyjąć trzeba, że w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie tryb określony w art. 101 u.s.g. To zaś oznacza, że skargę zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenie skarżącemu odpowiedzi organu na jego wezwanie, a gdyby organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawie. Termin ten upłynął w niniejszej sprawie 25 lutego 2013 r.
W sprawie z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zastosowanie będzie miał drugi ze wskazanych terminów. Skoro art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio w sytuacji braku wykonywania czynności nakazanych prawem przez organ gminy, to przy trybie wnoszenia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. należy posiłkować się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/07 (Lex nr 260435, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w której przyjęto, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Nawet gdyby uznać za taką odpowiedź pismo Wójta z dnia 28 stycznia 2013r. zawiadamiające skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za usunięcie drzew, to i tak 30 - dniowy termin do wniesienia skargi nie zostałby zachowany.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 20 maja 2013 r. (karta 18 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Ol 553/13), w konsekwencji przyjąć należy, że skarga została nadana po terminie.
Co do zaś żądania skargi odnoszącego się do przyznania skarżącemu prawa do roszczenia o odszkodowanie i odsetek z tytułu braku wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, to wskazać należy, że kwestia ta pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, który nie jest w żadnym stopniu uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć o przyznaniu odszkodowania.
Odnosząc się natomiast do ostatniego z żądań skargi z dnia 16 maja 2013 r. w kwestii ukarania Wójta Gminy grzywną w oparciu o art. 227 i 223 § 2 k.p.a., wskazać należy, że również skarga w tym zakresie nie może być rozpoznana przez Sąd. Art. 223 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Pracownik organu państwowego, pracownik samorządowy oraz organu organizacji społecznej, winny niewłaściwego i nieterminowego załatwiania skarg i wniosków, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.
Natomiast zgodnie z art. 227 przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Przyjąć należy, że w oparciu o art. 223 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest właściwy do wymierzenia organom gminy grzywny za nieterminowe załatwianie skarg i wniosków. Zresztą przepis art. 223 § 2 k.p.a. przewiduje określoną nim odpowiedzialność, ale pracownika, na zasadach przewidzianych w przepisach prawa, a nie organu. Skoro sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, to w konsekwencji przyjąć również trzeba, że nie są też właściwe do rozpoznawania skarg wnoszonych w oparciu o art. 223 § 2 k.p.a., który znajduje się w dziale VIII k.p.a.
Odnośnie natomiast zarzutu nieuzasadnionej zwłoki w procedowaniu przez organ, zaznaczyć należy, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy A będzie rozpoznana w odrębnym postępowaniu. Sam skarżący zresztą w odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2013 r. wskazał, że pkt 2 skargi z dnia 16 maja 2013r. jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wójta gminy A postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustalonej wielkości odszkodowania za wycinkę drzew na działce nr 367.
Wobec powyższego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. należało odrzucić.