Uzasadnienie
Dnia 19 października 2015 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarga Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Nr XII/109/15 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania. W uzasadnieniu organ podał, że Rada Miejska w Piszu powołując się na art. 30 ust. 6, 49 ust.2, 54 ust. 7 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 20014 r., poz. 191 z późn. zm.) oraz na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), ustaliła w formie załącznika do uchwały regulamin określający wysokość i szczegółowe- warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania.
Wojewoda wskazał, że, iż zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając, przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, wysokość i warunki wypłacania składników 'wynagrodzenia, o których mowa w 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Organ podkreślił, że Rada Miejska w Piszu w § 5 ust. 1 przyjętego przez siebie regulaminu błędnie wskazała, iż dyrektorowi może być przyznany dodatek motywacyjny w wysokości nieprzekraczającej 45% jego wynagrodzenia zasadniczego, natomiast dla nauczyciela wysokość dodatku nie może przekroczyć 25% jego wynagrodzenia zasadniczego. W ocenie organu nadzoru kwestionowany zapis uchwały jest niewystarczająco precyzyjny, bowiem wskazuje jedynie górną granicę wymiaru tego dodatku
Organ nadzoru dopatrzył się również uchybień w § 8 ust. 2, § 9 ust. 2,3,6, § 9 ust. 5 zdanie ostatnie, § 11 ust. 2, § 13 ust. 4, § 14 ust. 4 i § 15 ust.
4. Odnosząc się do przywołanych zapisów podał, że w doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych i zakazu stosowania ich wykładni rozszerzającej. Kwestionowane postanowienia uchwały – zdaniem Wojewody - nie stanowią ani o wysokości dodatków, ani nie dotyczą szczegółowych warunków ich przyznawania w związku z czym nie można uznać, że mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków i nagród, które zostało zawarte w Karcie Nauczyciela. Ważne jest też to, że ustawodawca wypowiedział się też w niektórych kwestiach w ustawie z dnia 26 czerwca 1 Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm.) stanowiąc m. in., że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią, a art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, odsyła wprost do. stosowania przepisów Kodeksu pracy.
W odpowiedzi na skargę Gmina Pisz - Rada Miejska w Piszu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że podzieliła zarzuty zawarte w skardze Wojewody i w dniu 15 października 2015 r. podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie zaskarżonego regulaminu dostosowując jej treść do zarzutów skargi, dołączając uchwałę zmieniającą.
Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę i zarzuty w niej zawarte i podał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 września 2015 r. a uchwała zmieniająca ją została opublikowana dnia 3 listopada 2015 r. i weszła w życie dnia 18 listopada 2015 r. zatem przez ten okres obowiązywała uchwała niezgodna z prawem.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podając, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych, ponieważ regulacje płacowe w niej zawarte są tożsame z regulacjami obowiązującymi przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej.
W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania.
Dokonując kontroli zaskarżonej u chwały w omawianym zakresie, Sąd stwierdził, że naruszała ona prawo.
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczelności uregulowania zawarte w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne;
o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważność spornej uchwały w całości z uwagi na naruszenie przepisów ustawy Karta Nauczyciela.
Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez Wojewodę co do uchybień w § 8 ust. 2, § 9, ust. 2,3,6, § 9 ust. 5 zdanie ostatnie, § 11 ust. 2, § 13 ust. 4, § 14 ust. 4 i § 15 ust. 4 uznając, że nie są one zgodne z zapisów wynikających z przepisów ustawy Karta Nauczyciela. Ze stanowiskiem tym zgodziła się też Rada Gminy "[...]" podejmując uchwałę zmieniającą i uwzględniającą zarzuty organu nadzoru. Należy jednak mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała weszła w życie dnia 1 września 2015 r., a uchwała zmieniająca ją opublikowana została 3 listopada 2015 r. Zatem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały nową uchwałą, obowiązywała ona przez określony czas i rodziła skutki prawne.
W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej.
W przypadku gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu lub jego części. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).
Wojewoda wnosił o uchylenie uchwały w całości, jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem Gminy Pisz, że pozostałe zapisy ustawy nie naruszają przepisów prawa, co zdaje się przyznawać (mimo odmiennego wniosku) strona skarżąca, gdyż jedynie w sposób ogólny wskazała na niezgodność innych zapisów z Kartą Nauczyciela, nie podając konkretnie, o które przepisy uchwały chodzi i jakie przepisy prawa zostały naruszone.
Uwzględniając poczynione wyżej rozważania sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2, § 9, ust. 2,3,6, § 9 ust. 5 zdanie ostatnie, § 11 ust. 2, § 13 ust. 4, § 14 ust. 4 i § 15 ust. 4.