Uzasadnienie
1. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że uchwałą Nr XXXIX/306/2017 z dnia 29 marca 2017r. Rada Miejska Ruciane-Nida, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) dalej jako: u.s.g. i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 856) uchwaliła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w roku 2017.
2. Na powyższą uchwałę (dalej zwaną też: Programem) Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.
I. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 296 ze zm.) dalej jako: u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, pomimo iż skarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego;
II. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 856) dalej: u.o.z. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ gminy w § 2 załącznika do uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie definicji zwierząt bezdomnych;
III. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 6 pkt 2 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych i kotów;
IV. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 4 pkt 1 i 2 programu listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmienia.
W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska zaskarżonej uchwały nie zaliczyła do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji. W § 3 ww. uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega rozplakatowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że taka uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Fakt, że uchwalony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie oznacza, że taki akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator wskazał, że uchwalony Program jest powszechnie obowiązujący, skierowany jest do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że podlegała obowiązkowi ogłoszenia, gdy tymczasem nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego we wskazanym publikatorze jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.
Nadto w § 2 załącznika do uchwały zacytowano definicję zwierzęcia bezdomnego co stanowi naruszenie art. 4 pkt 16 u.o.z. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji PRP poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ gminy definicji skonstruowanej w akcie rangi ustawowej. Prokurator wyjaśnił, że podjęta uchwała jest powierzchowna i nie realizuje w pełni delegacji ustawowej, skoro art. 11a ust. 2 u.o.z. zawiera zamknięty katalog spraw, które muszą zostać uregulowane w takiej uchwale, tymczasem w skarżonej uchwale brak jest pełnej realizacji ww. Programu, gdyż winien on zawierać wskazanie konkretnego zakładu leczniczego dla zwierząt, zobowiązanego do zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Także w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.- skarżona uchwala nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego, gdyż z przyjętych rozwiązań nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania.
Przytoczona norma wymaga podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt.
- 3. Odpowiadając na te zarzuty pełnomocnik Burmistrza wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Wyjaśnił, że w ocenie organu nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący przyjęcia, iż Program jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym oraz wymagający vacatio legis, gdyż w jego ocenie uchwała ta ma zróżnicowany charakter normatywny, zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony musi być zaliczona, jako Program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny i nie można bezwzględnie kwalifikować tego rodzaju uchwały jako aktu prawa miejscowego. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.o.z. skoro podanie definicji "zwierząt bezdomnych" w przypadku takiego aktu jest niezbędne ze względów natury technicznej lub stylistycznych sformułowań, które mogą być uznane za powtórzenie, jest to jednak niezbędne, aby regulacja była zrozumiała dla szerszej grupy odbiorców - mieszkańców Gminy Ruciane-Nida. Odnośnie pozostałych zarzutów wskazano, że niesprecyzowanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną nie jest konieczne, z uwagi na okoliczność, że w warunkach gospodarki wolnorynkowej działalnością taką zajmuje się wiele wyspecjalizowanych podmiotów, nie jest celowe wskazywanie w Programie konkretnej praktyki weterynaryjnej. Gmina corocznie zawiera umowę z zakładem weterynaryjnym, po uchwaleniu programu. Nadto w Programie wskazano, iż realizacja opieki nad wolnożyjącymi kotami realizuje się poprzez "monitorowanie największych skupisk kotów wolnożyjących na terenie Gminy Ruciane-Nida". Tak więc miejsca te zostaną stwierdzone po dokonanym monitorowaniu takich miejsc (zgłaszaniu), a następnie dopiero zostaną one konkretnie wskazane. W przypadku braku takich miejsc niewykonalne jest ich wskazanie. Odnośnie wskazania karmicieli, osób które zobowiążą się do opieki, a także dokarmiania kotów przy stwierdzonych skupiskach, to w § 5 Programu wskazano gospodarstwo p. Aliny Ochenkowskiej w miejscowości Wojnowo 57, jako osobę, która zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich - bezdomnych lub zabłąkanych.
- 4. Na rozprawie w dniu 20 marca 2018r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie podtrzymała wniesioną skargę w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) dalej jako: u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.
Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Ponieważ najdalej idący zarzut Prokuratora dotyczy charakteru normatywnego skarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności rozważyć czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016r. sygn. akt II OSK 3245/16 (vide: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA stwierdził, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny.
Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że mimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne to samo przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).
Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.
Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym taka uchwała powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.) oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega rozplakatowaniu. Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc zaś do kontroli legalności skarżonej uchwały w zakresie konkretnych zapisów Programu, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a u.o.z.).
Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym rzeczoną sprawę, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. art. 11a ust 2 u.o.z., aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując całość art. 11a u.o.z. stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne a także pozostawiono prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie prawnym innych niż wymienione w art. 11 ust 2 u.o.z. - aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust. 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:".
Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami.
Wskazać tu należy, iż z dniem 6 stycznia 2017r. przepis art. 11 a ust 2 uległ nowelizacji poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Należy stwierdzić, że skarżona uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy, co także przesądza o jej wadliwości.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 6 pkt 2 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych i kotów Sąd stwierdza, że podziela zarzut co do braku wskazania takiego konkretnego podmiotu. Zapis § 6 pkt 1 i 2 przewiduje, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest poprzez: 1) schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii w schronisku, 2) Gminę Ruciane-Nida poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt w zakresie opieki weterynaryjnej, udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym z terenu Miasta i Gminy Ruciane-Nida. W orzecznictwie podkreśla się, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Brak zatem wskazania w uchwale konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych i kotów poza wadliwością o której mowa wyżej, a dotyczącą niezrealizowania nakazanych ustawą zapisów, skutkuje tym, iż walor informacyjny uchwały doznaje uszczerbku. Uchwała nie wypełnia celów jakie zgodnie z wolą ustawodawcy powinna realizować.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 4 pkt 1 i 2 Programu listy społecznych opiekunów oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania Sąd stwierdza, że podziela stanowisko zawarte w skardze podnoszące zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada w treści § 4 pkt 1 i 2 Programu wskazała, że opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmować będzie: 1) monitorowanie największych skupisk kotów wolno żyjących na terenie Gminy Ruciane-Nida;
2) dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska przy pomocy tzw. karmicieli- osób, które zobowiążą się do opieki nad tymi zwierzętami. Jak to już było podnoszone, wskazana regulacja § 4 Programu cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Nadto za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie może być uznane jedynie monitorowanie ich największych skupisk, gdyż powstaje pytanie jak będzie wyglądała opieka nad kotami przebywającymi w mniejszych skupiskach. W tym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze. Monitorowanie stanowi przy tym pewne narzędzie instrumentalne wobec opieki na wolno żyjącymi kotami stąd program powinien zawierać treści, z których wynikają konkretne działania opiekuńcze gminy związane z określonymi wynikami monitorowania.
Wyżej wskazane wadliwości skarżonej uchwały przesądzają o konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez w § 2 Programu zapisu art. 4 pkt 16 u.o.z. oraz zasad konstytucyjnych poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie definicji zwierząt bezdomnych zamieszczonej w ustawie. Pozostaje wyjaśnić, że te kwestie regulowane są rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016r., poz. 283), które jest aktem normatywnym i zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (vide: wyrok NSA z 5 maja 2011r. w sprawie I OSK 1059/10, dostępne CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej.
Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012r. w sprawie sygn. II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14, dostępne CBOSA) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.