Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. A.M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup i wymianę drzwi wejściowych do mieszkania w kwocie 1493 zł.
Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówiła przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup i wymianę drzwi wejściowych w kwocie 1493 zł. W podstawie prawnej powołano art. 106 ust. 1 i 4, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1, 3 i 3, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823).
W uzasadnieniu wskazano, że decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania określonego świadczenia przyznaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, przy czym prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje, jeżeli dochód na osobę samotnie gospodarującą nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przytoczono treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że świadczenie to ma charakter fakultatywny i uznaniowy, natomiast ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i musi limitować wysokość świadczeń, tak aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby rodzin ubiegających się o wsparcie. Wskazano, że w miesiącu maju 2013 r. organ w rozdziale 85214 - na zasiłki celowe specjalne rozdysponował kwotę 51 225,21 zł i pomocą objęto 248 środowisk, średnia wysokość zasiłku wyniosła 206,55 zł. Wskazano, że z uwagi na sytuację zdrowotną strona jest obejmowana pomocą w formie zasiłków celowych.
I tak decyzją z dnia [...] przyznano stronie zasiłek celowy specjalny w kwocie 270,18 zł, natomiast decyzją z dnia [...] zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia na okres od kwietnia do czerwca 2013 r. w wysokości 363,46 zł.
Wyjaśniono, że pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wpierać osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać w przezwyciężeniu tych trudności, nie jest zaś rolą organu zaspokajać wszystkich oczekiwań i potrzeb podopiecznych.
W toku postępowania wszczętego na wniosek strony ustalono, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni i łazienki. Wyrokiem sądu orzeczona została wobec skarżącej eksmisja z zajmowanego mieszkania do lokalu socjalnego. Strona zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a jej dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 182,96 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 363,46 zł. Wskazano, że strona wystąpiła o przyznanie zasiłku na zakup i wymianę drzwi wejściowych do jej mieszkania, jednakże jak ustalono z administratorem lokalu drzwi te zostaną wymienione na koszt Zakładu Lokali [...] w okresie 2013 -2014.
Nadto w rozmowie telefonicznej z administratorem lokalu uzyskano potwierdzenie, że drzwi wnioskodawczyni zostaną wymienione w okresie czerwiec - lipiec 2013 r. Nadto wskazano, że wniosek strony jest kolejnym w tej samej sprawie, gdyż decyzją z dnia [...] odmówiono przyznania zasiłku celowego specjalnego na wskazany cel, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Od decyzji tej A.M. wniosła odwołanie zarzucając, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, którą odmówiono jej pomocy na zakup drzwi. Podniosła, że żaden przepis nie mówi jak często i w jakiej kwocie może być przyznany zasiłek celowy, a ponieważ jej mienie i bezpieczeństwo nie są dostatecznie zabezpieczone, co miesiąc składa wnioski o przyznanie zasiłku celowego na zakup i montaż drzwi wejściowych.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 267), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że odwołująca się pismem z dnia 16 czerwca 2013 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1493 zł na zakup i wymianę drzwi wejściowych do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Jednak wniosek ten jest kolejnym o przyznanie zasiłku na wskazany cel, zaś organ I instancji rozpoznając tożsamy wniosek strony z dnia 15 listopada 2012 r. wydał decyzję z dnia [...], którą odmówił stronie ww. świadczenia. Przytoczono treść art. 105 § 1 pkt 1 kpa. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postepowania wynikać może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie organ wskazał, że bezprzedmiotowość wynika z przyczyn przedmiotowych, gdyż tożsamy wniosek o przyznanie pomocy został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...].
Podkreślono, iż z przeprowadzonego przez organ postępowania nie wynika aby sytuacja życiowa czy materialna uległa zmianie od czasu rozpatrywania pierwszego wniosku w tym zakresie z dnia 15 listopada 2012 r. Skoro zatem obecny wniosek strony dotyczy sprawy, która już została przez organy administracji ostatecznie rozstrzygnięta, to w takim stanie faktycznym i prawnym należało umorzyć postępowanie zainicjowane obecnym wnioskiem jako bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.M. zarzuciła, że organy ignorują jej uzasadniony interes prawny, narażając na utratę mienia i zdrowia. Podniosła, że drzwi nie są sprawne, nie domykają się, łatwo je wypchnąć, w związku z tym narażona jest na ciągłe przeciągi. Stwierdziła, że stan techniczny drzwi przyjęty przez organy jest niezgodny ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).
Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Skarga A.M. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnosiła to skarżąca.
Problematyka udzielania pomocy społecznej regulowana jest przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182) dalej zwana: u.p.s.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Chodzi zatem o potrzeby niezrealizowane i istniejące, aktualne. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić samą potrzebę, jak i całokształt sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb.
Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej ustawy).
Z treścią tych przepisów koresponduje art. 7 Kpa., w świetle którego organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Z regulacji tych wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19.01.2006r., sygn. akt I OSK 777/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej może więc wydać decyzję odmowną, gdy wnioskodawca lub zgłoszona przez niego potrzeba nie kwalifikują się do objęcia zasiłkiem celowym albo, mimo spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych, pomoc nie może zostać przyznana ze względu np. na ograniczone środki i konieczność objęcia pomocą jak największej liczby osób potrzebujących. Wynika stąd, że w zależności od tego jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw uprzedniej decyzji odmownej, zmiana stanu faktycznego, czy to po stronie wnioskodawcy, czy Ośrodka, mogłaby uzasadniać zmianę stanowiska w sprawie i tym samym ponowienie wniosku.
W tym kontekście na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy na skutek kolejnego wniosku dotyczącego tej samej potrzeby. Istotny jest każdorazowy stan faktyczny mogący ulegać zmianom.
Zgodzić należy się z organami, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa.) i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zasada ta odnosi się do wszystkich spraw, nawet tych, w których, jak w niniejszej sprawie, wnioski o to samo żądanie można ponawiać (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1385/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1167/09 publ. w internetowej bazie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw w wymienionych wyżej aspektach, a więc występuje ten sam organ, ta sama strona oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego, tzn. wniosek zostanie złożony w takich samych warunkach.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak tego stwierdzić. W zaskarżonej decyzji, poza przytoczeniem okoliczności wskazujących, że skarżąca spełnia warunki z art. 7 ustawy o pomocy społecznej do ubiegania się o zasiłek celowy, nie wyjaśniono w ogóle, jaki jest aktualnie stan drzwi wejściowych do mieszkania skarżącej. W protokole z aktualizacji wywiadu środowiskowego zawarto na ten temat tylko jedno zadnie, że "drzwi spełniają podstawową funkcję i zamykają się". Nadto wskazano, że instytucją władną do wymiany drzwi jest Zakład Lokali [...] zgodnie z pismem z dnia 7 listopada 2012 r. Skarżąca podnosi zaś, że drzwi się nie domykają, łatwo je wypchnąć i narażona jest na utratę mienia i zdrowia. Nie wiadomo więc, czy stan drzwi nie uległ pogorszeniu, zwłaszcza, że pomiędzy pierwszym wnioskiem z 15 listopada 2012 r. i wydaną po jego rozpoznaniu decyzją z [...] a wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie i decyzją organu I instancji z [...] upłynął okres 8 miesięcy, w trakcie których mogło dojść do zmiany stanu faktycznego.
Ustalenie tej okoliczności wymagało też załączenia do akt sprawy akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], na którą powołują się organy, w celu zweryfikowania powyższego, jak również wyjaśnienia w ogóle motywów decyzji odmownej i wykazania, że pozostają one aktualne. Zaniechanie powyższych działań stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Wskazać również należy organom orzekającym, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej wymagana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes obywatela, ponieważ stronami tego postępowania są najczęściej osoby, które, często z przyczyn od nich niezależnych, nie radzą sobie z codziennym funkcjonowaniem w społeczeństwie, dlatego wszelkie decyzje ich dotyczące muszą być wszechstronnie uzasadnione.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy pps.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali, jaki jest stan drzwi wejściowych, których wymiany domaga się skarżąca, przedstawi stan środków, którymi dysponuje organ pomocy społecznej oraz sposoby ich wydatkowania, oceni sytuację życiową skarżącej i dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia wyda decyzję co do wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2013 r., szczegółowo i wyczerpująco uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.