Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia R. T. (dalej jako: "skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia "[...]’ r., znak: "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia 14 października 2015 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w miejscowości W. od dnia 28 lutego 1984 r. do 31 sierpnia 1988 r., w celu przedłożenia w zakładzie pracy i naliczenia tego okresu do stażu pracy. Gospodarstwo rolne było własnością rodziców wnioskodawcy, a następnie jego brata.
Postanowieniami z dnia "[...]" r. oraz "[...]" r., organ I instancji odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia z powodu nieposiadania odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej okres pracy zainteresowanego w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Oba postanowienia zostały uchylone przez organ odwoławczy odpowiednio postanowieniami z dnia: "[...]" r. nr "[...]" oraz "[...]" r. nr ‘[...]"), a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. U uzasadnieniu podał, iż nie odnalazł danych pozwalających na potwierdzenie faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie brata we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. Ustalił, że skarżący we wskazanym okresie był zameldowany w miejscowości W. Nie jest to jednak tożsame z pracą w gospodarstwie rolnym. Z rejestru podatkowego z lat 1984-1988 nie wynika, aby skarżący był podatnikiem podatku rolnego z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Organ I instancji badał w zakładowym archiwum, czy są jeszcze dostępne rejestry przedpoborowych z lat 1984 - 1988, jednakże za zgodą archiwum państwowego dokonano ich wcześniejszego zniszczenia. W archiwum zakładowym nie stwierdzono dokumentów, które potwierdzałyby rejestrowanie pracy w gospodarstwie rolnym.
Dokonano analizy rejestrów wymiarowych łącznego zobowiązania pieniężnego sporządzonych na rok: 1984, 1985, 1986, 1987, 1988. Nie stwierdzono, aby figurował w nich R. T. Sprawdzono karty ewidencyjne wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników i kart ewidencyjnych wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników z miejscowości W. i nie stwierdzono, aby figurował w nich R. T. Dokonano analizy spisu kart ewidencyjnych osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników przekazanych do oddziału KRUS w dniu 6 stycznia 1993 r. przez Urząd Gminy. Nie stwierdzono, aby figurował w nim R. T. Na zapytanie Wójta Gminy z dnia 22 kwietnia 2016r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa poinformowała, iż skarżący w okresie od 28 lutego 1984r. do 31 sierpnia 1988 r. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ I instancji wyjaśnił też, że pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. skarżący wskazał dwóch świadków w celu udowodnienia pracy w gospodarstwie rolnym. Przesłuchany w dniu 10 maja 2016 r. B. P. zeznał, że skarżący pracował dorywczo od 1984 do 1991r.
w gospodarstwie rolnym rodziców przez 6 miesięcy w roku. Przesłuchana tego samego dnia M. Z. podała, że skarżący pracował stale w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 1984 do 1990 r.
Organ I instancji podkreślił, iż art. 3 ustawy o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie pozwala na wydanie zaświadczenia z uwagi na brak w znajdujących się w posiadaniu organu rejestrach i ewidencjach dokumentów, z których wynikałaby okoliczność mająca być stwierdzona zaświadczeniem. Wójt Gminy ocenił, że ust. 3 tego artykułu, ustanawiający możliwość powoływania dowodu z zeznań dwóch świadków na okoliczność pracy strony w gospodarstwie rolnym, stosuje się w postępowaniu dotyczącym ustalenia stażu pracy pracownika i jego uprawnień z tym związanych, prowadzonym przez instytucje badające staż pracy i orzekające o świadczeniach, których przyznanie zależy od długości tego stażu np. pracodawcę, ZUS czy KRUS. Wydanie zaświadczenia wyłącznie w oparciu o zeznania jest nadaniem temu środkowi dowodowemu szczególnej mocy dowodowej, czego Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., Urząd nie może wydać zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o inne dokumenty, niż dokumenty, których jest dysponentem.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że w analizowanym przypadku wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa, a zatem zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dalej wywodził, iż w art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewidziano sytuację, w której z uwagi na niekompletność dokumentów na podstawie, których właściwy organ mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuszczono możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W takim przypadku organ winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 7-10, art. 77, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący zaznaczył, iż organ I instancji przesłuchał wskazanych świadków, jednak nie zawiadomił strony o terminie i miejscu przesłuchania świadków, a tym samym uniemożliwił stronie uczestnictwo w tej czynności.
W ocenie strony zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia ze względu na brak odpowiednich dokumentów, czyli ze względów formalnych, stanowi ewidentne naruszenie art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy. W ocenie skarżącego organ I instancji naruszył też art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników bowiem nie uznał go za domownika w rozumieniu tego przepisu.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym, wskazanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Przytoczył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę żądania wydania zaświadczenia. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia prowadzone jest w oparciu o przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocenił, że organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy ewidencji, rejestrów, innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na podstawie opisanych powyżej poszukiwań ustalono jedynie, iż skarżący w badanym okresie był zameldowany w miejscowości W., czego, jak słusznie uznał organ I instancji, nie można utożsamiać z pracą w gospodarstwie rolnym. Pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, a potem brata, potwierdzili natomiast świadkowie wskazani przez wnioskodawcę. Organ II instancji stwierdził, że prawidłowe załatwienie niniejszej sprawy uzależnione jest od odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, winien je wydać jedynie w oparciu o zeznania świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.
Wyjaśnił, że tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego, na który powołuje się autor zażalenia, w sytuacji gdy zbadane dokumenty nie potwierdzą pracy w gospodarstwie rolnym, organ winien rozważyć możliwość wydania zaświadczenia na podstawie dowodów z zeznań dwóch świadków (powołany przez stronę wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 570/14). Według drugiego z poglądów, na którego poparcie organ
II instancji powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Określa on bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa.
Kolegium wskazało, że podziela drugi z powołanych poglądów, dlatego za słuszną uznało odmowę wydania przez organ I instancji zaświadczenia żądanej treści. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że brak zawiadomienia wnioskodawcy o przesłuchaniu świadków nie miał wpływu na wynik postępowania, bowiem czynność ta nie była wymagana do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Zeznania te mogą stanowić podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawcę lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, iż organ nie uznał strony za domownika w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podał, że organ w tym przedmiocie się nie wypowiedział. Stwierdził jedynie, iż na podstawie posiadanych danych nie znalazł potwierdzenia, iż wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, a następnie swojego brata.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący domagał się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w związku z naruszeniem:
- 1. art. 10 § 1 oraz art. 79 § l i 2 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji, pomimo iż w toku postępowania nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków oraz braku umożliwienia ustosunkowania się do złożonych przez nich zeznań;
- 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., polegającym na wybiórczej i dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uznaniu przez organy administracji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, odmawiającego wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia.
- 3. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy będącego przedmiotem zażalenia postanowienia organu I instancji, pomimo iż wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa uzasadniających jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 4. art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia organu I instancji odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w okresie od 28 lutego 1984 r. do 31 sierpnia 1988 r. w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym należącym do jego rodziców, a następnie brata, pomimo iż z posiadanych przez organ I instancji ewidencji oraz z zeznań przesłuchanych przez organ w toku postępowania świadków wynika, że strona w tym czasie zamieszkiwała w tym gospodarstwie oraz tam pracowała.
W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że zgodnie z dominującą w judykaturze linią orzeczniczą w przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym organ, mimo nieposiadania odpowiedniej wiedzy wynikającej z dokumentów, nie tylko może, lecz wręcz jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dopiero w jego efekcie ewentualnie odmówić wydania zaświadczenia. Na gruncie przepisów ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oznacza to, iż w przypadku gdy organ ustali, że nie posiada dokumentacji wystarczającej do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia, stosownie do art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, organ winien takie zaświadczenie wydać w oparciu o zeznania wskazanych przez wnioskodawcę świadków. Wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 217 k.p.a. dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie.
Pierwsza z sytuacji dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Druga sytuacja to ta, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Z kolei art. 218 k.p.a. różnicuje w zależności od wskazanych powyżej przypadków obowiązki organu. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o tę drugą sytuację. Przemawia za tym wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W niniejszej zaś sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika wprost z przepisów prawa.
Zauważył, że skoro organ I instancji uznał, że nie jest uprawniony do przesłuchania w toku prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego wskazanych przez skarżącego świadków, to winien on w odpowiedniej formie procesowej odmówić przeprowadzenia tego dowodu.
W przedmiotowej zaś sprawie organ I instancji dowód taki dopuścił i wskazanych przez skarżącego świadków przesłuchał. Nie zawiadomił przy tym skarżącego o miejscu i terminie przesłuchania świadków, jak również nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie o zgromadzonych w toku postępowania dowodach, czym naruszył powołane przepisy k.p.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji winien wydać mu wnioskowane zaświadczenie, gdyż ustalił, że był zameldowany pod wskazanym adresem i przesłuchani świadkowie potwierdzili fakt jego pracy w gospodarstwie rolnym, czyli organ ustalił dane niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w nieobecności strony skarżącej oraz uwzględnienie skargi jako oczywiście uzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej nie narusza prawa.
Materialnoprawną podstawę żądania wydania zaświadczenia określonej treści stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W myśl ust. 2 tego artykułu - jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że - w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.
Wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do zbieżnych wniosków jakie przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, których zasadność potwierdza powołane licznie przez organ II instancji orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazany przez skarżącego wyrok ma charakter incydentalny, a przedstawione w nim stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych przyczyn.
Mianowicie, zważyć należy, że ustawa o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest adresowana do zakładów pracy oraz instytucji państwowych, które ustalają uprawnienia związane ze stażem pracy. Art. 1 omawianej ustawy nakazuje wliczyć pracownikowi do stażu pracy okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Natomiast w spornym art. 3 ustawodawca określił w jaki sposób zainteresowany może potwierdzić okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w celu ustalenia stażu pracy i związanych z tym uprawnień pracowniczych. Przede wszystkim może to nastąpić w oparciu o zaświadczenie właściwego organu gminy. Przy czym art. 3 ustawy nie wprowadza jakiegoś szczególnego trybu wydania zaświadczenia na okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Powinny mieć tu więc zastosowanie ogólne zasady wydawania zaświadczeń unormowane w dziale VII k.p.a. Uwzględnić należy zatem istotę zaświadczenia, które polegać ma na urzędowym potwierdzeniu określonych faktów (art. 217 § 2 k.p.a.).
Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, który zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, poddawać ocenie (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548).
W wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznając niedopuszczalność wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, w oparciu o zeznania świadków, przekonywująco argumentował, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122).
W sytuacji zatem, gdy organ i instancji nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie jego pracy w gospodarstwie rolnym w badanym okresie, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji Urzędu Gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego. Potwierdza to także treść art. 3 ust. 2 ustawy, który wyklucza wydanie zaświadczenia, jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. O czym organ ma obowiązek poinformować zainteresowanego, taką funkcję spełnia niewątpliwie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Na tym etapie rola organu gminy się kończy. Jeżeli nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co potwierdzone powinno zostać na piśmie, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może zostać udowodniony zeznaniami co najmniej dwóch świadków (art. 3 ust. 3 ustawy). Jednak uprawnionym do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie jest wyłącznie właściwy pracodawca lub organ rozstrzygający o uprawnieniach pracowniczych związanych ze stażem pracy.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postepowaniu o wydanie zaświadczenia, czy dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony, jest w znacznym stopniu odformalizowane, nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym rozstrzyga się o prawach czy obowiązkach. Przychylenie się do wniosku strony przez organ i wydanie zaświadczenia żądanej treści oznaczałoby, iż organ postąpiłby wbrew treści i ratio legis przepisu art. 217 k.p.a. Wydając bowiem zaświadczenie w odpowiedzi na wniosek strony, podjąłby próbę oceny stanu faktycznego, do czego nie został upoważniony.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.