Uzasadnienie
W dniu 13 czerwca 2014 r. K.W. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w D. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna oraz wypłatę zaległego świadczenia za okres od 1 lipca 2013r. w związku z opieką nad babką E.G., wobec której stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Organ pierwszej instancji, powołując się na art. 1,2,5,6,7,10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.z 2014 r. poz. 567) decyzją z dnia 9 lipca 2014 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń w formie wyrównanie zasiłku dla opiekuna za okres od 01.07.2013 r. do 14.05.2014 r., oraz prawa do świadczenia - zasiłek dla opiekuna od 15.05.201 r.. W uzasadnieniu organ podniósł, iż K.W. nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do E.G., bowiem takimi osobami są dzieci wymagającej opieki, które rzeczoną opiekę mogą sprawować.
K.W. (reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata K.S.) odwołała się od w/w decyzji w ustawowym terminie. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 4 kpa i 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia, ewentualnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, iż organ nie przeprowadził niezbędnych ustaleń, czy wszystkie dzieci E.G. pracują, czy maja na utrzymaniu jakieś osoby, czy korzystają ze świadczeń pieniężnych, czy chorują, czy też są niepełnosprawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją a dnia 5 września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa na jakich warunkach możliwe jest nabycie uprawnienia do otrzymywania zasiłku dla opiekunów, a także zasady, zgodnie z którymi będą one ustalane i wypłacane. Organ podkreślił, że stosownie do obowiązującego w dniu 31 grudnia 2012 r. art. 17 ust 1 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 art. 17 ust. 1a w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 października 2012 r. przyznał K.W. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad babką – E. G. na okres od 1 września 2012 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 520 zł miesięcznie, niemniej jednak aby przyznać rzeczony zasiłek, nie wystarczy, zdaniem Kolegium, samo wcześniejsze przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Kolegium powołało się na przeprowadzony w dniu 24 czerwca 2014 r. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że K.W. zamieszkuje wraz z mężem, dwojgiem dzieci i babką – E.G., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 października 2015 r. E. G. ma 72 lata, przebyła udar mózgu i ma problemy z cukrzycą i ciśnieniem.
K.W. sprawuje opiekę nad babką tj. dba o czystość pomieszczenia, w którym przebywa babcia, pierze odzież i bieliznę, prasuje oraz przygotowuje posiłki i załatwia sprawy urzędów. Organ dodał, że z oświadczeń A.C. i R.G. z czerwca 2014 r. wynika, że nie mogą oni opiekować się matką, gdyż nie mają warunków mieszkaniowych a K.A. pracuje i nie ma warunków mieszkaniowych, aby zająć się matką. Odnosząc się do powyższych ustaleń organ podkreślił, że przyczyny niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną muszą być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych takich jak posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitą niezdolność do pracy. Taką okolicznością nie jest - zdaniem organu - konieczność wykonywania pracy zarobkowej przez osobę spokrewnioną z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy.
Kolegium dodało też, że analizując postawę dzieci niepełnosprawnej, wyrażoną m.in. w złożonych oświadczeniach, można dojść do wniosku, że to ta osoba w rodzinie winna pobierać zasiłek w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która akurat ma do tego warunki - bo nie pracuje (lub też rezygnacja z pracy przez tę osobę była w danej sytuacji korzystniejszym rozwiązaniem niż rezygnacja z pracy innego członka rodziny), nie jest na mocy obowiązujących przepisów wykluczona z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu m.in. posiadania uprawnień do innych świadczeń, a dodatkowo mieszka w tej samej miejscowości.
Podsumowując SKO stwierdziło, że odwołująca nie spełnia warunków, od których zależy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jako wnuczka nie jest spokrewniona z E.G. w pierwszym stopniu lecz w drugim, a pracująca zawodowo córka wymagającej opieki (K.A.) nie może być uznana za osobę, która z obiektywnych przyczyn nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. To samo dotyczy pozostałych dzieci (A.C. i R.G.), które według oświadczeń nie mogą sprawować opieki z powodu braku warunków mieszkaniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż naruszone zostały przepisy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem rozpoznania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 5 września 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia 9 lipca 2014 r.. odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad babcią E.G., wobec której stwierdzono całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 w/w ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013r.
Istota sporu sprowadza się zatem do interpretacji art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu (tego ostatniego przepisu) obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a właściwie jego ust. 1a - będący w istocie podstawą odmowy przyznania rzeczonego zasiłku – stanowiący na dzień 31 grudnia 2012r., że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.
1. Należy więc rozważyć, czy wniosek K.W. o przyznanie zasiłku dla opiekuna winien być rozpatrzony z uwzględnieniem art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – jak twierdzi Kolegium – czy też samoistnym i wystarczającym przepisem jest art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustosunkowując się do tak postawionego zagadnienia Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, iż weryfikacja żądania skarżącej winna nastąpić przez pryzmat uregulowań art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. Uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. było konsekwencją przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, iż teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r. zakładał, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji.
Nie odniósł się natomiast do zagadnienia kontynuacji praw nabytych. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było – jak konstatował Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe.
W konsekwencji w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał wyjaśnił, że jak wynika z art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r., decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r. nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców.
W ocenie Sądu wola "przywrócenia" przez ustawodawcę świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. została wprost wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołany przepis ogranicza się do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Hipotezą tegoż przepisu objęta jest osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, iż rzeczony zasiłek przysługuje.
Ust. 2 omawianego przepisu nie wprowadza względem ust. 1 art. 2 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialno-prawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. brzemieniu art. 17 ustawy o świadczeniach w dacie 31 grudnia 2012r. Ogranicza się on bowiem do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełniała warunki do niego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. Potwierdzeniem powyższej tezy jest możność ograniczenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna tylko do odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym należy przyjąć iż prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, której przyznano zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które to prawo następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji przedmiotowy zasiłek przysługuje dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Zatem zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które to wygaśnięcie z przyczyn powyżej podanych Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy nie sposób nie dostrzec, iż z upoważnienia Wójta Gminy D. Kierownik K.W. świadczenie pielęgnacyjne dla osoby z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią E.G. w kwocie 520,00 zł miesięcznie. Wykonalność zwaną realizacją przywołanej decyzji wspomniany organ zakończył decyzją z dnia 1 lipca 2013r. Nie nastąpiła zatem jakakolwiek zmiana w sytuacji faktycznej, która pozbawiałaby ją prawa do zasiłku dla opiekunów będącego w ocenie Sądu normatywną reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie powyżej prezentowanym.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskutek błędnej ich interpretacji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy