Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 120/20

Uzasadnienie

Uchwałą nr IV/28/2013 z 10 maja 2013 r. Rada Gminy Rychliki, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychliki.

Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") pismem z 16 stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr IV/28/2013 Rady Gminy Rychliki z 10 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychliki ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 09.07.2013 r. poz. 2013.2222. Wskazaną uchwałę zaskarżono wraz z załącznikiem - Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rychliki (dalej jako: "Regulamin") w części: par.1.2, par.1.3 punkt a, b, par. 4, par.

1. 19. Wspomnianej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz par. 115, 118 w zw. z par. 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia oraz:
2. - zdefiniowanie w par. 1 regulaminu w postanowieniach ogólnych takich pojęć jak: nieczystości ciekłe, odpady komunalne, stacje zlewne, właściciele nieruchomości, zbiorniki bezodpływowe, zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie, odpady ulegające biodegradacji, odpady wielkogabarytowe, odpady niesegregowane, odpady budowlane, odpady zielone;
3. - wprowadzenie w par. 4 regulaminu zapisu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów, oraz, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu;
4. - wprowadzenie w par. 4 regulaminu zapisu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych oraz zabezpieczania przed przedostaniem się płynów samochodowych do środowiska;
5. - wprowadzenie w par. 19 regulaminu zapisów, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu warunków polegających na wyprowadzaniu psa na smyczy, a psów ras dużych, olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe oraz że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem
6. - wprowadzenie w par. 19 regulaminu zapisu, że powyższe obowiązki stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

Mając te zarzuty na uwadze, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej par. 1.2, par. 1.3 punkt a,b, par. 4, par.19.

W uzasadnieniu podano, że podany w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.u.cz.p.g.") zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć go dotyczących. Brak upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak też ustalania znaczenia określeń ustawowych. Jako niezgodne z prawem musi być uznane dokonywanie powtórzeń definicji ustawowych, bowiem interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Nadto zarzucono, że dokonując definicji pojęć nie wskazano ustawy, w której pojęcia te zostały zdefiniowane. Także regulacja par. 4 regulaminu zawiera zapisy stanowiące o przekroczeniu ustawowej kompetencji. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g. określa uprawnienie rady do określenia zasad dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zasad czyli warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Brak jest natomiast upoważnienia do określania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy. Dlatego nie jest wymagana zgodna rady do mycia i naprawy pojazdu na terenie własnej nieruchomości. Także brak jest podstaw do wskazywania w ramach regulaminu części pojazdu, które mogą być myte na terenie własnej nieruchomości. Poza tym sformułowanie ograniczenia co do drobnych napraw przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa - art. 2 Konstytucji RP, naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg, m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż w tym zakresie posłużono się pojęciem prawnym niedookreślonym.

Wyjaśniono, że w par. 19.1 Rada nie sformułował żadnych minimalnych wymagań i posłużyła się mało precyzyjnymi sformułowaniami, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przedstawiony przepis pozbawiony jest bowiem doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat względem osób utrzymujących zwierzęta domowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rychliki (dalej jako: "Rada Gminy") wniosła o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego pojęć zawartych w § 1 ust. 2 Regulaminu wyjaśniono, że definicje te zawarte są w treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub odwołują się do pojęć zawartych w innych ustawach np. § 1 ust. 2 lit. e) Regulaminu. Rada Gminy uchwalając Regulamin nie doprowadziła do zmiany znaczenia wskazanych pojęć ale przytoczyła ich treść ustawową. Takie działanie nie skutkuje rozbieżnością w interpretacji. W kwestii rzekomej nieważności treści § 4 Regulaminu wyjaśniono, że celem art. 4 ust. 2 lit. d) u.u.cz.p.g. jest ochrona dobra wspólnego tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy.

Tym samym wprowadzając takie zasady nie przekroczono upoważnienia i nie wkroczono w sferę praw własności właścicieli nieruchomości, ale uregulowano określone zachowania w tym miejscu. Odnośnie zaś niezgodności treści § 19 Regulaminu organ wskazał wyraźnie obszary, które nie mogą ucierpieć na skutek utrzymywania zwierząt domowych. Jest to wyraźnie sformułowany zapis, w żadnym razie nie stanowi on postulatu ale polecenie sformułowane do właścicieli zwierząt domowych. Nadto zapis ten koresponduje z kolejnymi ustępami wskazanego paragrafu i nie może być samodzielnie, w oderwaniu od ich treści, interpretowany. Taka wykładnia byłaby bowiem sprzeczna z założeniami wykładni systemowej aktów prawnych.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie podtrzymał wniesioną skargę modyfikując jej zarzuty w ten sposób, że wniósł o uchylenie w całości § 1 ust. 2 i § 1 ust. 3 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Przedmiotem zaskarżenia Prokuratora jest uchwała Rady Gminy Rychliki z 10 maja 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychliki, w której jako załącznik do uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rychliki (dalej jako: "Regulamin").

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej: "u,s,g.", zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.) - zwanej dalej: "u.u.cz.p.g." Przywołany art. 4 ust. 1 ww. ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 u.u.cz.p.g. jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g., przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20.12.2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Poza tym rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako: "rozporządzenie", do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 137 ww. załącznika, który ma zastosowanie zgodnie z § 143 także do aktów prawa miejscowego - wbrew twierdzeniom Rady Gminy prezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej nie jest możliwa ich modyfikacja.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały we wskazanej części w sposób istotny naruszają prawo.

Jak już wskazano wcześniej regulacja art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Wskazany Regulamin jest prawem miejscowych, co wynika z art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g., i co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym wskazać pozostaje także, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.

W niniejszej sprawie lokalny prawodawca w § 1 ust. 2 Regulaminu zamieścił definicje pojęć, które nie znajdują odzwierciedlanie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, bowiem o ile pojęcie "nieczystości ciekłych", "stacji zlewnych", "właścicielu nieruchomości" oraz "zbiornikach bezodpływowych" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.u.cz.p.g., to już pojęcie "odpadu komunalnego" zostało zaczerpnięte z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 7 zdefiniowano pojęcie odpadu komunalnego, przy czym definicja wskazana w Regulaminie stanowi modyfikację definicji ustawowej, bowiem zapisano w Regulaminie, że przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, natomiast w definicji ustawowej wyłączone zostały z tej kategorii pojazdy wycofane z eksploatacji, przy czym w definicji ustawowej pojęcie to zostało poszerzone o zmieszane odpady komunalne.

Zatem w odniesieniu do wskazanego zapisu słusznie podniósł Prokurator, że przytoczona definicja pojęcia nie dość, że znalazła się w Regulaminie bez upoważnienia wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, to jeszcze dokonano jej niedopuszczalnej modyfikacji, gdyż odmienne określenie znajduje się w ustawie o odpadach. Nadto w Regulaminie lokalny prawodawca nie wskazał aktu prawnego z którego zaczerpnięto zmodyfikowaną treść pojęcia "odpadu komunalnego".

Także definicje pozostałych pojęć tj. "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" zostały zaczerpnięte z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002, ze zm.), przy czym w odniesieniu do pojęcia "zwierząt gospodarskich", o których mowa w art. 4 pkt 18 ww. ustawy zmodyfikowano definicję ustawową poprzez dodanie w Regulaminie dodatkowej treści: "w tym: koniowate, bydło, jeleniowate, drób, świcie, owce, kozy, pszczoły, zwierzęta futerkowe". W tym wypadku lokalny prawodawca również w odniesieniu do definicji wskazanych pojęć nie wskazał aktu prawnego, z którego zaczerpnięte zostały wskazane definicje, a w odniesieniu do "zwierząt gospodarskich" dokonał nadto modyfikacji tego pojęcia.

Odnośnie do treści § 1 ust. 3 lit. a) Regulaminu, w którym zdefiniowano "odpady komunalne ulegające biodegradacji" to wyjaśnić pozostaje, że pojęcie to zostało zdefiniowane w oparciu o zapis art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, przy czym, na potrzeby skarżonej uchwały dokonano modyfikacji tego pojęcia, bowiem w ustawie o odpadach pojęcie to dotyczy wszystkich odpadów ulegających biodegradacji, natomiast w Regulaminie zapisano, że takiej biodegradacji podlegają tylko odpady komunalne. Lokalny prawodawca zatem także w tym zakresie dokonał nieuprawnionej modyfikacji pojęcia nie wskazując nadto aktu prawnego, z którego zaczerpnięto definicję.

Poza tym Rada Gminy dokonała zdefiniowania pojęcia "odpadów komunalnych wielkogabarytowych" do którego to działania nie posiadała upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g., zatem sformułowanie takiej definicji stanowi działanie poza prawem. Nadto w odniesieniu do tej definicji pozostaje jedynie wskazać, że pojęcie wielkogabarytowych urządzeń gospodarstwa domowego zostało przez ustawodawcę dookreślone w ustawie z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1155, ze zm.), gdzie w załączniku nr 1 do ustawy wskazano jako rodzaj sprzętu elektrycznego i elektronicznego - wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego.

Także słuszny pozostaje zarzut Prokuratora podniesiony na rozprawie, że pozostałe definicje zawarte w § 1 ust. 3 Regulaminu odnoszące się do pojęć: "odpadów komunalnych niebezpiecznych", "niesegregowanych", "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny", "budowlane" i "roślinne" zostały przez lokalnego prawodawcę wprowadzone do Regulaminu bez upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. O ile jeszcze w odniesieniu do pojęcia odpadu komunalnego niebezpiecznego i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zawarto odesłanie do aktu normatywnego, w którym o takim sprzęcie jest mowa, to już w odniesieniu do pozostałych pojęć brak jest takiego wskazania, jak też brak upoważnienia do ich konstruowania.

Nadto w samej ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym nie zawarto takiej definicji, a jedynie w załączniku nr 1 do ustawy określono rodzaje sprzętu elektrycznego i elektronicznego, gdzie w grupie 1 podano wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego, natomiast w Regulaminie zmodyfikowano pochodzenie tych urządzeń do tych pochodzących z innych źródeł, które ze względu na charakter i ilość są podobne do zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych. W takim zakresie Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego do określenia pojęcia zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Resumując dotychczasowe wywody należy podkreślić, że lokalny prawodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania określonych ustawowo pojęć, jak też powtarzania norm ustawowych bez odesłania do konkretnego aktu prawnego, jak miało to miejsce w zakwestionowanych przez Prokuratora zapisach § 1 ust. 2 oraz § 1 ust. 3 Regulaminu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji, gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie zasadniczych regulacji taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące.

Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 14.101999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16.06.1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6.10.2015 r. sygn. II OSK 1084/15; wyrok Sądu Najwyższego z 5.01.2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Konkludując w ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g.), brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach (por. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA).

Rację ma także Prokurator kwestionując zapisy § 4 Regulaminu, gdzie w ust. 1, 2 i 3 tego aktu określone zostały uprawnienia w zakresie mycia pojazdów poza myjniami oraz dokonywanie drobnych napraw samochodów poza warsztatami. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 Regulaminu, mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów. Mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu (§ 4 ust. 2), zaś zgodnie z § 4 ust. 3 naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem:

1. a) gromadzenia powstałych odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,
2. b) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska.

Słusznie podniesiono w skardze, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; dostępny w CBOSA), przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi.

Ponadto w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g., obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż obecnie w dacie kontroli przez Sąd uległa zmianie numeracja porządkowa powołanego przepisu i obecnie przepis ten uzyskał numerację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ww. ustawy, do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 Regulaminu.

Także uprawniony pozostaje zarzut, że rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania jakie części pojazdów samochodowych mogą być myte na własnej posesji właściciela. Jak bowiem podano wyżej rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazaniem części pojazdu, które mogą być myte w takich warunkach. Zatem mając na uwadze tak zakreślony cel w uchwale nie powinno się określać jakie części pojazdu mogą być myta a jedynie w jaki sposób należy pojazd samochodowy myć na własnej posesji aby nie doszło do naruszenia zasad ochrony środowiska. Zasadne jest zatem stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Regulaminu.

Na uwzględnienie zasługuje kolejny argument skargi, że powołana podstawa prawna nie upoważnia organu na dookreślenia jakie naprawy na terenie własnej posesji poza warsztatami mogą być dokonywane. Posłużenie się pojęciem "drobne naprawy", bez dookreślenia, co należy zrozumieć pod takim pojęciem w efekcie skutkuje posłużeniem się normą o niedookreślonych charakterze. Każda osoba może bowiem w dowolny sposób uzupełnić to pojęcie w kontekście uznania za drobną naprawę każdej naprawy pojazdu samochodowego. W tym zakresie zatem nieuprawniona, wykraczająca poza upoważnienie ustawowe pozostaje regulacja w zakresie zastrzeżenia, że możliwa jest tylko naprawa pojazdów obejmująca "drobne naprawy własnych pojazdów". Z tego też względu w pozostałym zakresie możliwe jest pozostawienie przepisu w brzmieniu zawierającym zasady dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami. Dlatego Sąd stwierdził nieważność jedynie zapisu" drobne" oraz "własnych" w § 4 ust. 3 Regulaminu zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę Prokuratora, bowiem pozostała treść wskazanego przepisu zawiera normy prawne, które określają zasady w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 19 Regulaminu, który zawiera cztery jednostki redakcyjne należy wyjaśnić, że zawierają one normy, które naruszają przepis ustawy w sposób istotny skutkujący koniecznością ich wyeliminowania z porządku prawnego.

Z treści § 19 ust. 1 Regulaminu wynika, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości (§ 19 ust. 2). Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1. 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,
2. 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi (§ 19 ust. 4).

Analiza treści przytoczonego przepisu § 19 ust. 1 Regulaminu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.cz.p.g. Kwestionowany przepis pozbawiony jest też doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, ustawodawca nakazał aby regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przyjąć należy, że przepisy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, muszą być precyzyjnie sformułowane. Jak już to wskazano wcześniej z § 6 rozporządzenia wynika nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Takiego wymogu nie spełnia tymczasem § 19 ust. 1 Regulaminu.

Zasadnie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.cz.p.g. poprzez nałożenie w § 19 ust. 2 Regulaminu obowiązku utrzymywania zwierząt domowych, w szczególności psów, na terenie swojej nieruchomości. W tym zakresie przywołany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy nie przewiduje kompetencji do określania miejsca, w którym można utrzymywać zwierzęta domowe, w tym psy, bowiem w tym zakresie pozostaje pełna dowolność właściciela zwierzęcia domowego, czy będzie ono utrzymywanie na własnej, czy też na nieruchomości do której właścicielowi zwierzęcia nie będzie przysługiwał tytuł własności lecz innych tytuł prawny z zakresu prawa rzeczowego czy zobowiązaniowego.

Zatem wkroczenie w tym zakresie w indywidualne prawo każdego członka wspólnoty samorządowej aby zwierzę domowe utrzymywać tylko na nieruchomości do której przysługuje tytuł w postaci prawa własności jest oczywistym naruszeniem wskazanej wyżej normy kompetencyjnej. Upoważnienie wskazuje bowiem aby lokalny prawodawca określił zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają stanowić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie zaś ograniczenie w posiadaniu zwierzęcia domowego do osób które posiadają na własność jakąś nieruchomość.

W § 19 ust. 3 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt domowych obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu oraz możliwość zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, przy spełnieniu jednocześnie wymogu sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia oraz posiadania przez psa kagańca. W ocenie Sądu zapis ten narusza także delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.cz.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści Rada Gminy pominęła całkowicie regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Zatem materia, do której odnosi się § 19 ust. 3 pkt 2 Regulaminu została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zakresie słów "drobne" i "własnych" oraz § 19 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 załącznika do skarżonej uchwały. Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie § 19 ust. 4 Regulaminu, który odnosi się bezpośrednio do § 19 ust. 3 i samodzielnie nie posiada żadnego znaczenia normatywnego. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.