Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej jako: u.p.p.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. W. od decyzji wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" - Głównego Specjalistę w Departamencie Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta "[...]" - w dniu "[...]" znak: "[...]" orzekającej o nieprzyznaniu
M. W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – Ł. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o nieprzyznaniu M. W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – Ł. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego, które określone zostało przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 u.p.p. - jako dochód na osobę w rodzinie - w wysokości 800 zł. Organ uznał, że ustalony według zasad wskazanych w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dochód na osobę w rodzinie wyniósł 921,90 zł i jest to kwota przekraczająca kryterium wskazane przez ustawodawcę jako warunkujące prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik M. W. zakwestionował sposób ustalenia jego dochodu poprzez błędne zastosowanie art. 7 ust. 3 u.p.p. W ocenie pełnomocnika należało podzielić dochód uzyskany przez M. W. przez liczbę przepracowanych w 2015 r. miesięcy, a kwotę uzyskanych alimentów w roku 2014 przez 12 miesięcy. W konkluzji odwołania pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie M. W. świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p., wskazało, że z akt sprawy wynika, że rodzina M. W. składa się z dwóch osób - wnioskodawcy i jego córki Ł. W roku 2014 dochód rodziny stanowiły dochody nieopodatkowane uzyskane z tytułu alimentów w kwocie 548,18 zł miesięcznie. M. W. utracił bowiem dochód z tytułu zatrudnienia (w ramach umów zlecenia) w firmach: "[...]". Dochody te - jako utracone przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego i po tym roku, nie podlegają uwzględnieniu przy ustalania dochodu M. W. - zgodnie z normą zawartą w art. 7 ust. 1 u.p.p. W dniu 1 października 2015 r. M. W. podjął zatrudnienie (w ramach umowy zlecenia) w firmie "[...]". Zatrudnienie to - jak wynika z zaświadczenia pracodawcy z dnia 21 marca 2016 r. trwa do dnia 31 grudnia 2016 r. Dochód uzyskany z tytułu tego zatrudnienia należy uznać jako dochód uzyskany - na mocy art. 2 pkt 20 lit. c u.p.p. i uwzględnić go w ustalaniu dochodu M. W. wg reguły wskazanej w art. 7 ust. 3 u.p.p.
Kolegium podniosło, że zatrudnienie M. W. w firmie "[...]" nastąpiło w dniu 1 października 2015 r., a więc miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu jest listopad 2015 r. i stąd też dochód za ten miesiąc jest istotny dla ustalania dochodu rodziny. Jak wynika z wymienionego zaświadczenia pracodawcy, dochód netto za listopad 2015 r. stanowiła kwota 1295,61 zł. Córka M. W. jako drugi członek rodziny nie posiadała dochodu, a zatem dochodem rodziny jest dochód wnioskodawcy. Stanowi on sumę dochodu z tytułu dochodu z zatrudnienia (dochodu uzyskanego w roku 2015) oraz dochodu z alimentów uzyskanych w roku 2014, tj. 1295, zł + 548,18 zł = 1843,79 zł. Kwota ta podzielona przez dwie osoby w rodzinie stanowi kwotę dochodu na osobę w rodzinie i wynosi 921,90 zł. Kwota ta jest niewątpliwie wyższa od kwoty wskazanej wart. 5 ust. 3 u.p.p., tj. od kwoty 800,00 zł. W odniesieniu do podnoszonych przez pełnomocnika w odwołaniu argumentów Kolegium wskazało, że w istocie jedynym dochodem wziętym pod uwagę z roku 2014 jest dochód z tytułu alimentów.
Dochód ten jest przy tym niewątpliwie dochodem, który podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny. Niemniej jednak do tego dochodu został doliczony dochód z tytułu zatrudnienia podjętego przez M. W. w październiku 2015 r., tj. dochód netto za listopad 2015 r.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do tut. Sądu reprezentowany przez pełnomocnika, M. W. żądając jej uchylenia. Podniósł, że z treści art. 7 ust. 3 u.p.p. wynika, że w przypadku w tym przepisie opisanym dochód (w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.p.) członka rodziny lub dziecka ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dziecka powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Zatem w przypadku skarżącego jego dochód (ustalony na 0 zł w związku z utratą dochodu) powiększony powinien zostać o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a więc o kwotę 1.295,61 zł. Zatem dochód skarżącego ustalony na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.p. wynosi 1.295,61 zł. Stąd dochód członka rodziny (w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.p.) wynosi 107,97 zł (wynik podzielenia 1.295,61 zł przez 12, aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód).
Błąd organu administracyjnego polegał na przyjęciu, że art. 7 ust. 3 u.p.p. wskazuje sposób ustalenia dochodu członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.p., gdy tymczasem przepis ten reguluje sposób ustalenia dochodu, który następnie należy przeliczyć na dochód członka rodziny (czyli podzielić go przez 12, aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.
Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 ust. 3 u.p.p. poprzez błędną jego wykładnią, które miało wpływ na wynik sprawy. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości wyliczenia przez organy wysokości dochodu rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę celem ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia wychowawczego.
Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Przysługuje ono osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka). Z akt sprawy wynikało, iż skarżący domagał się świadczenia wychowawczego określonego w art. 4 ust. 1 – 3 u.p.p. na swe pierwsze małoletnie dziecko. W tego rodzaju sytuacji warunkiem przyznania świadczenia jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.). Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definiując w art. 2 pkt 1 pojęcie dochodu, odsyła do jego rozumienia zawartego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej: u.ś.r.); stosownie do jej art. 3 pkt 1 lit. a, "dochód" co do zasady (z uwzględnieniem pkt 1 lit. b, c) oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. "Dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.), zaś "dochód rodziny" to suma dochodów jej członków (art. 2 pkt 4 u.p.p.).
W art. 7 ust. 1 - 3 u.p.p. przewidziano sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust.
2) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.p., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego albo opiekuna prawnego dziecka. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, z tym że stosownie do jej art. 48, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (nastąpiło to 1 kwietnia 2016 r.) i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ust. 1), przy czym rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tego świadczenia jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ww. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując przedmiotowa sprawę na skutek odwołania skarżącego zobligowane było, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ponownie rozpatrzyć sprawę co do jej istoty zgodnie z zasadami wyrażonymi w szczególności w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do sposobu ustalenia dochodu członka rodziny, czyli przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem doliczenia w niniejszej sprawie dochodu uzyskanego (art. 2 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 u.p.p.). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, skoro przywołane powyżej przepisy uzależniają prawo do rzeczonego świadczenia od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, to oznacza, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczenia średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym w takiej samej wysokości w poszczególnych miesiącach.
Innymi słowy z definicji dochodu członka rodziny wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu tegoż członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku bazowym, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu dochód, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny miesięczny. Zawarty w analizowanym przepisie mechanizm ustalania dochodu członka rodziny jest optymalny, jako, że w skali roku (kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli tzw. roku bazowego), dochód członka rodziny może podlegać fluktuacjom. W rezultacie powyższego uzależnienie prawa do rzeczonego świadczenia od wysokości dochodu osiągniętego w konkretnym miesiącu odpowiedniego roku mogłoby być powiązane dużą dozą przypadkowości, a w każdym razie nie oddawałoby miarodajnie sytuacji dochodowej rodziny w rocznej perspektywie. Taki właśnie mechanizm ustalania dochodu jest wpleciony w art. 2 ust. 2 analizowanej ustawy.
W konsekwencji powyższego analiza definicji dochodu uzyskanego (art. 7 ust. 3 tej ustawy) nie powinna abstrahować od powyżej wyłożonej istoty dochodu członka rodziny, czyli, że winna zawierać taką sama metodologię obliczenia dochodu. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro prawo do rzeczonego świadczenia uzależnione jest od średniego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny za cały rok kalendarzowy, to takie same kryterium stosowane winno być w przypadku obliczania dochodu na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.p. W rezultacie powyższego dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art. 7 ust. 3 u.p.p., czyli dochód rodziny, powiększony o uzyskany dochód.
Organy administracji uchybiły powołanemu przepisowi, bowiem przyjęły do ustalenia wysokości dochodu członka rodziny skarżącego jego przeciętny miesięczny dochód z 2014 r. powiększony o dochód uzyskany w listopadzie 2015 r., zamiast doliczyć ów uzyskany dochód do dochodu rodziny skarżącego za 2014 r. i następnie obliczyć średni miesięczny dochodu przypadający na członka rodziny na przestrzeni całego roku, tak, jak to zaprezentował w skardze pełnomocnik skarżącego.
Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p., a zatem rozstrzygnięcia, czy kwota osiągniętego przez M. W. dochodu w listopadzie 2015 r. doliczona do dochodu osiągniętego przez jego rodzinę w 2014 r. przekroczy ustawowe kryterium dochodowe, obliczone jako średni miesięczny dochód z całego roku w przeliczeniu na członka rodziny. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię art. 7 ust. 3 u.p.p., a uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno czynić zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.