Uzasadnienie
D. i W. P. wnioskiem z dnia 9 października 2002 r. zwrócili się do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr geod. 4/5 obręb S. dla inwestycji polegającej na budowie siedliska składającego się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia 22 października 2002 r. nr "[...]" Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku D. i W. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr geod. 4/5 obręb S. dla inwestycji polegającej na budowie siedliska.
Starosta E. pismem z dnia 15 listopada 2003 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy S. twierdząc, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2003 r., nr "[...]" wydaną z powołaniem się na art. 156 § l pkt 7, art. 157 § l i art. 158 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2002 r., nr "[...]".
Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy S. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § l pkt 7 Kpa, powodującą nieważność tej decyzji z mocy prawa i wskazało na przepis art. 46a z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ stwierdził, iż działka nr 4/5, której dotyczy decyzja Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy S. uchwała Nr "[...]" z dnia 9 września 1994 r.(Dz.Urz. Województwa "[...]"). Ustalenia powyższego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. w rozdziale 3 dotyczącym obszaru całej gminy przewidują, że nowe siedliska dla gospodarstw o powierzchni powyżej 2 ha, w wyjątkowych przypadkach, mogą być tworzone na wszystkich terenach rolnych gminy z wyłączeniem m.in. 200 metrowego pasa wokół jezior.
Organ podniósł, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 4/5 obręb S. położona jest na terenie gruntów rolnych i jednocześnie -co zdaniem organu wynika z załącznika nr l do ocenianej decyzji - w 200 metrowej strefie wokół jeziora S. Zdaniem organu nadzoru instancyjnego przedmiotowa decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami wskazanego planu, zawartymi w rozdziale 3 w punkcie 3.2.2, normującymi zasady rozwijania systemu osadniczego, bowiem w 200 metrowym pasie wokół jeziora m.in. S. obowiązuje zakaz wznoszenia zabudowy siedliskowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i W. P. zakwestionowali zasadność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ich ocenie nie można mówić o niezgodności Wójta Gminy S. z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zakupiona przez nich działka w ogóle nie jest objęta tym planem. Wskazali, iż w myśl art. 8 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą".
Wnioskujący podnieśli, że wyrys z planu dla wsi S. nie obejmuje działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym co w ich ocenie oznacza, że plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym działki stanowiącej ich własność. Zwrócili uwagę, że sytuacja taka jest dopuszczalna, na podstawie art. 11 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodali, iż na dowód powyższego przedstawiają w załączeniu zaświadczenie Wójta Gminy S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku D. i W. P., decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r., nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., obowiązującego w dacie orzekania przez Wójta Gminy S., w pkt 3 dotyczącym całego obszaru gminy, w zasadach rozwijania systemu osadniczego (pkt 3.2.2) przewidują, że nowe budownictwo zagrodowe lub ogrodnicze, dla gospodarstw o powierzchni poniżej 2 ha UR, obok uzupełnienia już istniejących siedlisk, mogą być realizowane tylko w ramach skupionej zabudowy.
Nowe siedliska dla gospodarstw większych, w wyjątkowych przypadkach, mogą być tworzone na wszystkich terenach rolnych gminy z wyłączeniem m.in. 200 metrowego pasa wokół jeziora z zachowaniem wymogów ochrony środowiska i krajobrazu.
Organ powołując się na wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym przedmiotowa działka zajmuje powierzchnię 0.5001 ha, stwierdził, że w procesie stosowania prawa w niniejszej sprawie, musiałaby zostać spełniona jedna z przesłanek określonych w zdaniu pierwszym przytoczonego pkt 3.2.2. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z badanej decyzji wynika, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia żadnej z wymienionych przesłanek, ponieważ inwestycja nie jest uzupełnieniem istniejącego siedliska (nie istnieje takowe na przedmiotowej działce), a także nie jest realizowana w ramach skupionej zabudowy. Wydaje się wobec tego, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji przewidujące ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska na terenie działki nr 4/5 w miejscowości S., gmina S., pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym w czasie orzekania miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego.
W konkluzji organ stwierdził, że tym samym spełniona została hipoteza art. 46 a ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego należało stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2002 r.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazując na jej niezgodność z prawem. Ponownie podkreślili, że wyrys z planu dla wsi S. nie obejmuje przedmiotowej działki. Podnieśli nadto, że decyzja pozytywna powinna być wydana tym bardziej, że sąsiednie działki są zabudowane bez zachowania 100 metrowej odległości od jeziora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Za niezasadny uznano zarzut ze skargi, że oceniana decyzja nie może być sprzeczna z planem miejscowym jako, że usytuowana jest poza granicami wyrysu planu. Kolegium przyznało, że działka nr 4/5 w miejscowości S. nie jest objęta częścią graficzną planu - rysunkiem, co nie oznacza, że nie obowiązują względem niej ustalenia ogólne z części tekstowej planu stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji.
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym koniecznością ich uchylenia.
Podkreślić przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § l kodeksu postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy S., na mocy której ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr 4/5 obręb S., gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie siedliska, w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia wskazało na wadę wymienioną w art. 156 § l pkt 7 kpa, powodująca nieważność przedmiotowej decyzji z mocy prawa, czyli z mocy art. 46a ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli m.in. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że będąca przedmiotem kontroli tego organu decyzja Wójta Gminy S. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji projektowanej na działce nr 4/5 obręb S., gmina S., jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Wprawdzie organ w obu decyzjach przytoczył zapisy wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., jednak nie przedstawił dowodów wskazujących, że działka nr 4/5 położona jest na terenie objętym tym planem oraz, że położona jest w 200 metrowej strefie ochronnej wokół jeziora S. Za dowód taki w żadnym wypadku nie można uznać powołanego w decyzjach załącznika nr l do ocenianej decyzji, opisanego jako mapa do celów projektowych.
Również za dowód taki nie może posłużyć znajdująca się w aktach administracyjnych kopia załącznika nr 6 do planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., na którym nie wskazano położenia przedmiotowej działki. Wobec powyższych faktów nie można jednoznacznie stwierdzić czy działka nr 4/5 w obrębie S. rzeczywiście leży poza zwartą zabudową wsi M., na jakie cele przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obszar obejmujący tę nieruchomość, czy jest ona położna na terenach chronionych w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych przez skarżących zarówno w piśmie z dnia 2 września 2003 r. zatytułowanym "Zgłoszenie uwag, wyjaśnień i wniosków w sprawie "[...]"", jak i w odwołaniu, a dotyczących zapisów ustawowych, określonych w art. 8 ust. l i w art. 11 obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ pojął próbę ustosunkowania się do argumentacji skarżących, jednak jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1997 sygn. akt SA/Gd 3691/95 "odpowiedź na skargę nie może uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono zawierać wyłącznie ustosunkowanie do zarzutów skargi".
Skoro w wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało bezspornie, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2002 r. nr "[...]" obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § l pkt 7 kpa, należało na mocy art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.