Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta, po rozpatrzeniu wniosku P.S., decyzją z dnia "[...]" orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci: O.S. w kwocie 64 zł miesięcznie i M.S. w kwocie 48 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci na okres zasiłkowy 2007/2008. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż w ocenie organu I instancji wnioskodawczyni nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Od decyzji tej P.S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że czuje się skrzywdzona decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ jest panną samotnie wychowującą dwoje dzieci, tj. córkę O.S. w wieku 7 lat, której ojciec jest nieznany, oraz syna M.S. w wieku 1 rok i 4 miesiące, którego ojciec odbywa karę pozbawienia wolności od dnia 1 października 2006 r. do dnia 12 listopada 2015 r. Dodatkowo wskazała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie pozostaje w żadnym związku z mężczyzną, a jedynym źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek rodzinny w kwocie 112 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 235,25 zł. Z powodu trudności finansowych zamieszkała wraz z dziećmi tymczasowo u swojej matki i korzysta z jej pomocy. Na tej podstawie wniosła o ponowne, wnikliwe rozpatrzenie jej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium uznało, że poprawne rozstrzygnięcie w tej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy wskazując na regulację zawartą w art.11a ustawy świadczeniach rodzinnych stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, czy P.S. występowała w imieniu swego syna z pozwem o ustalenie świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziecka, ani też nie wiadomo jakie było ewentualne orzeczenie sądu co do tego pozwu. Kolegium uznało, że kwestie te wymagają wyjaśnienia w toku dalszego postępowania prowadzonego w tej sprawie.
Natomiast w kwestii dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania O.S. organ odwoławczy stwierdził, iż spełnione zostały wymogi określone w art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), bowiem w aktach sprawy znajduje się odpis zupełny aktu urodzenia O.S., z którego wynika, iż ojciec tego dziecka jest nieznany. Skutkiem tego organ odwoławczy uznał, iż odwołująca się winna mieć ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka O.S.
W ocenie organu odwoławczego, poprawne rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie wymaga jednak uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna odwołującej się. Wskazano, że chodzi o potwierdzenie lub zaprzeczenie ewentualnego powództwa o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych na rzecz M.S. i z tych względów Kolegium odstąpiło od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie dodatku z tytułu samotnego wychowywania O.S.
W skardze na powyższą decyzję P.S. wyraziła niezadowolenie z załatwienia jej sprawy przez organy I i II instancji, przedstawiając swoją trudną sytuację rodzinną i materialną.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ argumentował, że utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji uniemożliwiłoby stronie dochodzenie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci przynajmniej na okres zasiłkowy 2007/2008. Niekompletny materiał dowodowy nie pozwalał zaś na uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatków i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do dodatku. Nie było też w ocenie Kolegium możliwości uchylenia decyzji w części i przekazania w tej części do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa. Zdaniem organu jedynym możliwym i korzystnym dla strony rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że obowiązany jest brać pod uwagę naruszenia prawa nawet wówczas, gdy nie były one objęte zarzutami skargi.
W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
W myśl zaś art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/87 i z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35, Lex nr 27873).
Rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie decyzji kasacyjnych regulują przepisy 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 kpa. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy typowych decyzji kasacyjnych. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i rozstrzyga sprawę merytorycznie bądź umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Drugi z powołanych przepisów, może być zastosowany wtedy, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Podnieść także należy, że wydanie rozstrzygnięcia tej treści dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe zawiera pewne wady, lub niewielkie uchybienia, to zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć możliwość samodzielnego uzupełnienia dowodów lub zlecenia tej czynności organowi I instancji.
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo powołało art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż tylko art. 138 § 2 kpa daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wypowiedział się, że istnieją podstawy do przyznania skarżącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki O.S., której ojciec jest nieznany. Odnośnie natomiast ustalenia prawa do tego dodatku na syna M.S. organ ten uznał, że wymaga ustalenia kwestia, czy P.S. występowała z pozwem o ustalenie świadczeń alimentacyjnych na rzecz syna oraz jakie było ewentualne orzeczenie sądu co do tego pozwu. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, jedynie wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne do merytorycznego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, podane przez organ okoliczności stanowią wprawdzie element postępowania dowodowego, jednakże nie obejmują one swoim zakresem całości lub znacznej części tego postępowania, która w świetle art. 138 § 2 kpa uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto, wyjaśnienie tych okoliczności sprowadza się w istocie do odebrania od skarżącej oświadczenia odpowiedniej treści, które zostało już przez skarżącą złożone przy piśmie z dnia 14 stycznia 2008 r., znajdującym się w aktach administracyjnych (k.13). Taki charakter tej czynności świadczy o jedynie niewielkim fragmencie postępowania dowodowego, którego uzupełnienie, w ocenie organu II instancji, tamowało merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Wobec tego, nie było żadnych podstaw, ani prawnych, ani faktycznych (wynikających z zasady ekonomiki procesowej) do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, wydanie zaskarżonej decyzji narusza art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zatem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku ze złożonym przez skarżącą oświadczeniem w przedmiocie niezłożenia pozwu o świadczenie alimentacyjne na syna M., winno wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne.
Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.