Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 września 2022 r., działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta B. zastępca dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówiła J. R. (dalej jako: "skarżący", "strona"), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, w związku ze sprawowaną opieką nad G. R. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i – nie kwestionując zakresu sprawowanej opieki – stwierdzono, że ustalony stopień i niepełnosprawność matki skarżącego datuje się od 7 listopada 2015 r. W tym okresie matka strony osiągnęła wiek 75 lat. Nie zostały więc spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organy działają na podstawie przepisów prawa, a przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej jako: "u.ś.r." pozostaje obowiązującym, który organy realizujące świadczenia rodzinne mają obowiązek stosować.
Strona ma też przyznany do dnia 31 października 2022 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad matką.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 24 listopada 2022 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało J. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką od dnia 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony.
W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy mające zastosowanie w sprawie i wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Odnośnie zaś do kwestii przysługiwania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, Kolegium wskazało, że przysługiwał on stronie do dnia 31 października 2022 r. W efekcie, z dniem 1 listopada 2022 r., otworzyła się stronie droga do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem od tej daty nie zachodzi kumulacja prawa do ww. świadczeń opiekuńczych.
Na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszym stopniu i opiekuje się on matką w wymiarze i zakresie uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazano też, że kwota świadczenia podlega corocznej rewaloryzacji, a świadczenie w roku 2022 przysługuje w kwocie 2.119 zł miesięcznie.
Na wyżej opisaną decyzję w części tj. – w zakresie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r. - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji, poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., co spowodowało nieprzyznanie skarżącemu świadczenia od dnia, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 sierpnia 2022 r.
Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu.
W uzasadnieniu podniósł, że przyznając wnioskowane świadczenie Kolegium uczyniło to z pominięciem normy z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Prawidłowo wypełniony wniosek wpłynął do organu w dniu 17 sierpnia 2022 r. i należy uznać, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r., a nie od 1 listopada 2022 r.
W ocenie skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niezłożenie bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji z tego zasiłku wraz z wnioskiem o zasiłek pielęgnacyjny, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżący pozbawiłby się wówczas środków pieniężnych niezbędnych do utrzymania. Strona zarzuciła, że organ pominął regulacje z art. 27 ust. 5 u.ś.r., bowiem nie do przyjęcia jest, że osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc jednocześnie pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącego był wybór określonego świadczenia w sytuacji, w której spełnia on przesłanki do uzyskania różnych świadczeń niepodlegających z mocy prawa kumulacji, z jednoczesną rezygnacją z otrzymywania mniej korzystnego świadczenia. Nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.259), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W przedmiotowej sprawie tutejszy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja Kolegium w zaskarżonej części odpowiada prawu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie stosowny wniosek zawarł w skardze skarżący oraz organ w odpowiedzi na skargę.
Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Okolicznością bezsporną jest, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a zakres sprawowanej przez skarżącego opieki – również w ocenie organów obu instancji – uniemożliwia podjęcie zatrudnienia przez stronę. Prawidłowo także Kolegium oceniło, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., przesłanka daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy więc kwestii uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2022 r., a nie jak ustaliło Kolegium - od 1 listopada 2022 r.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Okolicznością bezsporną jest, że skarżący ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2021 r. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Również okolicznością bezsporną jest fakt, że zasiłek ten został przyznany do dnia 31 października 2022 r.
We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r. skarżący oświadczył, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę.
Uznać więc należy, że kwestia utraty prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem 1 listopada 2021 r., została rozstrzygnięta w sposób wiążący, ostateczną decyzją administracyjną z dnia 13 grudnia 2021 r., przyznającą zasiłek do dnia 31 października 2022 r.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, CBOSA).
Prawidłowo więc, w ocenie Sądu, Kolegium uznało, że dopiero od 1 listopada 2022 r., nie istniały przesłanki negatywne do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., tj. istnienie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Odnosząc się natomiast do wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wyjaśnić, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja lub ustanie prawa do uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość – jej wyrazem musi być uchylenie lub zmiana wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany bowiem wyłącznie datą wpływu wniosku, ale jest też uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 995/19, CBOSA oraz wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3194799).
Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z najnowszych orzeczeń wprost wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wówczas to, dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca to świadczenie, wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1894/21, LEX nr 3390373). Oznacza to więc, że w rozpoznawanej sprawie to listopad 2022 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r.
i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie.
Uznać zatem należy, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., ponieważ przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle ww. przepisu, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie pominął również art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i drugiego ze świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.
Tym samym, prawidłowo Kolegium przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 1 listopada 2022 r. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było natomiast prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 sierpnia 2022 r., gdyż w tym okresie stronie przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.