Uzasadnienie
W dniu 5 czerwca 2014 r. I.G. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna oraz wypłatę tego zaległego świadczenia za okres od 1 lipca 2013 r. do [...] września 2013 r. w związku z opieką nad ojcem W.O., wobec którego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności wraz z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówiła przyznania I.G. wnioskowanego świadczenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2, art. 4, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), w związku z art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawczyni decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem W. na czas nieokreślony. Decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast strona zwróciła się do Ośrodka z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do [...] września 2013 r. tj. do dnia zgonu ojca.
Zgromadzona dokumentacja potwierdza jednak zaistnienie negatywnych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem świadczenie to nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pan W.O. pozostawał w związku małżeńskim z W.O., przy czym żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności ustalono jej dopiero orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...].
Reasumując wobec zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia.
I.G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Wyjaśniono jej, że pomimo, iż opiekowała się ojcem to zasiłek dla opiekuna jej nie przysługuje, gdyż ojciec pozostawał w związku małżeńskim, jednak matka również jest bardzo chora i faktycznie sprawowała opiekę nad obojgiem rodziców. Wniosła o przyznanie jej zasiłku za okres od 1 lipca do [...] września 2013 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że osobom, których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. przysługuje nowe świadczenie, tj. zasiłek dla opiekuna, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W ocenie Kolegium, konstrukcja art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przemawia za tym, że spełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega ponownej weryfikacji przez właściwy organ. Wynik tej weryfikacji może się różnić od oceny wyrażonej w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Wyjaśniono, że stosownie do zapisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeński, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Okoliczność, że osoba wymagająca opieki tj. W.O. do dnia śmierci - [...] września 2013 r. pozostawał w związku małżeńskim z W.O., która nie posiadała ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności jest negatywną przesłanką do przyznania za okres zamknięty zasiłku dla opiekuna. Wyjaśniono także, że przepisy dotyczące przyznawania świadczeń rodzinnych na przestrzeni lat były wielokrotnie zmieniane, co skutkowało tym, iż wcześniej przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem mimo pozostawania w związku małżeńskim lecz skoro na dzień 31 grudnia 2012 r. zmieniła się treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to obecnie taka pomoc nie mogła być przyznana.
Na tę decyzję I.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca do [...] września 2013 r. Podniosła, że prawdą jest, iż matka jest także osobą schorowaną z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności lecz nikt jej wcześniej nie powiedział aby po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego na ojca wystąpiła o podwyższenie stopnia niepełnosprawności matki. Obecnie matka posiada przyznany znaczny stopień niepełnosprawności związany z chorobą istniejącą od wielu lat, jednak ponieważ przebywa na rencie rodzinnej po śmierci męża nie wystąpiła skarżąca o zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad nią.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem skarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie, skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad ojcem w okresie od 1 lipca do [...] września 2013 r. z uwagi na fakt pozostawania przez osobę nad którą sprawowana była opieka w związku małżeńskim, zaś współmałżonek nie legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 tej ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r.
Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do interpretacji art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia wżycie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący na dzień 31 grudnia 2012 r. w ust. 5 pkt 2 lit a, negatywną przesłankę do przyznania świadczenia postaci zastrzeżenia, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium, konstrukcja art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przemawia za tym, że spełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega ponownej weryfikacji przez właściwy organ. Wynik tej weryfikacji może się różnić od oceny wyrażonej w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Takiego stanowiska, w ocenie Sądu, nie można podzielić, bowiem uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne.
Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości, czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było - jak twierdził Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie.
Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał uznał, że, jak wynika z art. 11 ust. 3 zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 powołanej ustawy nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców.
W ocenie Sądu, wola "przywrócenia" przez ustawodawcę świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. została wprost wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołany przepis ogranicza się do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Hipotezą tego przepisu objęta jest osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, iż rzeczony zasiłek przysługuje.
Ust. 2 omawianego przepisu nie wprowadza względem ust. 1 art. 2 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialno - prawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. w brzmieniu art. 17 u.ś.r. w dacie 31 grudnia 2012 r. Ogranicza się on bowiem do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełniała warunki do niego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. Tezę powyższą potwierdza przewidziana przez ustawodawcę okoliczność, umożliwiająca ograniczenie postępowania dowodowego w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna tylko do odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Powyższe pozwala uznać, że prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, której przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.
W konsekwencji przedmiotowy zasiłek przysługuje dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przejawiająca się w niemożności prawnej kontynuacji rzeczonego świadczenia. Zatem zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które to wygaśnięcie z przyczyn powyżej podanych Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w tej sprawie nie sposób nie dostrzec, że decyzją Kolegium z dnia [...] skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną - ojcem W.O. od miesiąca lutego 2011 r. na czas nieokreślony. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Ponieważ skarżąca nadal po 30 czerwca 2013 r. opiekowała się niepełnosprawnym ojcem do chwili jego śmierci, to należy zgodzić się ze skarżącą, że nie nastąpiła jakakolwiek zmiana w sytuacji faktycznej, która pozbawiałaby ją prawa do zasiłku dla opiekuna, będącego w ocenie Sądu normatywną reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie powyżej prezentowanym.
W tym miejscu należy także wyjaśnić, że zaakceptowanie wykładni przytoczonych wyżej przepisów w brzmieniu zaproponowanym przez organy orzekające w tej sprawie skutkowałoby, zdaniem Sądu, brakiem relewantnego charakteru sytuacji osób, które tak jak skarżąca po znacznym upływie czasu od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy w momencie jego przyznania warunek taki nie obowiązywał, zostałyby zaskoczone informacją, że aby uzyskać uprawnienie dla opiekuna pozostający przy życiu współmałżonek musiałby legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż dopiero wówczas dalsza osoba zobowiązana (np. córka) mogła otrzymać świadczenie pielęgnacyjne - dla opiekuna tj. skarżąca, w stosunku do sytuacji osoby, która w czasie obowiązywania zapisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit."a" u.ś.r. na dzień 31 grudnia 2013 r., została poinformowana przez organy uprawnione do udzielania świadczeń pielęgnacyjnych, iż aby otrzymać takie świadczenie współmałżonek osoby, nad którą sprawowana jej opieka musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W takiej sytuacji skarżąca mogłaby, z uwagi na zły stan zdrowia matki nad którą również sprawowała opiekę, wystąpić do właściwego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności celem ustalenia aktualnego stanu zdrowia zwłaszcza, że jak wykazywała skarżąca w toku postępowania obecnie matka jej posiada taki znaczny stopień niepełnosprawności - orzeczenie z dnia [...] 2014 r.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskutek błędnej ich interpretacji, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy ppsa., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.