Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1228/13

Uzasadnienie

W dniu 26 czerwca 2008 r. Rada Miejska w Szczytnie podjęła uchwałę nr XXVII/248/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta Szczytno jednostka B w kwartale ulic Warszawskiej, Odrodzenia, 3 Maja i Ogrodowej.

§ 8 zawiera zapis: " Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Ust. 1 Cały obszar opracowania planu leży w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. Rozwiązania architektoniczne i projekty budowlane należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a na roboty budowlane uzyskiwać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. (...)"

Podjęcie uchwały poprzedzała procedura w toku której (m.in.), po podjęciu uchwały przez Radę Miasta w Szczytnie w dniu 15 lutego 2008 r. Nr XIII/134/08 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, zostały zawiadomione pismem z dnia 7 lipca 2008 r., instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu - art.17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Warmińsko Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie po zawiadomieniu, pismem z dnia 25 lipca 2008 r. określił obowiązkowe do umieszczenia w ustaleniach planu zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków, podając jednocześnie, że teren objęty zmianą planu znajduje się w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. W pkt 3 wniosków wskazano, które budynki z tej strefy, a znajdujące się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomości objęte są ochroną konserwatorską (budynek, w którym znajduje się nieruchomość lokalowa skarżącej nie jest wymieniony)

Teren objęty opracowaniem znajduje się pod ścisłą ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nawarstwień kulturowych starego miasta Szczytno, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 maja 1992 r pod. Nr C-153.

Projekt planu został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. znak sprawy IZNR(MP)-413/9-46/09 na wniosek Burmistrza Miasta Szczytna z dnia 12 marca 2009 r. znak sprawy GPO.7321-6/08/09.

Po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 23 września 2013 r. Rady Miasta Szczytno do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 8 ust. 1 uchwały nr XXVII/248/2009 w taki sposób, aby nie nakładała na wszystkich właścicieli nieruchomości leżących w obrębie terenu objętego uchwała obowiązku uzgadniania rozwiązań architektonicznych i projektów budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz by nie nakładała obowiązków uzyskiwania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na roboty budowlane, M.G. wniosła skargę na § 8 ust. 1 uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 4 i ust. 6 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez brak sporządzenia i przedstawienia do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wprowadzenie do planu miejscowego wniosków konserwatorskich zawartych w piśmie z dnia 25 lipca 2008 roku bez sprawdzenia ich zgodności z obowiązującym prawem; naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezgodne z prawem określenie zakresu ochrony zabytków znajdujących się na tym terenie, a nadto naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz.414) oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz.1568 ze zm.) przez:

1. - nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty budowlane przy obiekcie nie wpisanym do rejestru zabytków ani nie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
2. - nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę;
3. - nałożenie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków rozwiązań architektonicznych i projektów budowlanych w przypadku robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę przy obiektach i obszarach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków;
4. - nałożenie na inwestora obowiązku uzgadniania rozwiązań architektoniczny projektów budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków pomimo tego, że z zapisu art. 39 ust. 3 wynika, że to właściwy organ dokonuje uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Rozwijając zarzuty skargi, skarżąca przywołała argumentację i wywody uzasadniające jej stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Szczytna wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał m.in., że procedura sporządzania i uchwalania miejscowego planu prowadzona była w trybie obowiązujących, na czas sporządzania planu miejscowego, przepisów prawa. Stosownie do przepisów prawa, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, zostały zawiadomione, na piśmie, instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie określił obowiązkowe do umieszczenia w ustaleniach planu zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków, podając jednocześnie, że teren objęty zmianą planu znajduje się w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. Ustalenia planu ponadto muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczytno - art.20 ustawy.

W zakresie ochrony konserwatorskiej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały określone strefy "A" i "B" ochrony konserwatorskiej. Strefa "A" ochrony konserwatorskiej, w granicach której leży w całości teren objęty planem, obejmuje "pierwotny obszar zabudowy miejskiej (miasto wraz z przedmieściami)" i jest wskazany graficznie na rysunku studium. Ustalenia studium dla strefy "A" ochrony konserwatorskiej wskazują między innymi,,(...) projekty na tym obszarze winny uzyskiwać uzgodnienie urzędu konserwatorskiego". Treść § 8 uchwały stanowi implementację warunków konserwatorskich wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie i ustaleń studium. Nie zamieszczenie zatem w planie zalecanych, przez organ właściwy do uzgadniania projektu planu i ustalenia studium, zapisów, powoduje całkowitą niemożność bądź prawną nieskuteczność uchwalenia planu.

Projekt planu został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. Reasumując, skoro gmina była obowiązana do wskazania w planie strefy "A" pełnej ochrony konserwatorskiej dla przedmiotowego terenu i zamieszczenia postanowień dotyczących obowiązków w tej strefie, to nie można zarzucać, że umieszczenie takich zapisów stanowi naruszenie prawa po stronie gminy. Dodatkowo nadmienił, że przepisy prawa budowlanego nie stanowią przepisów szczególnych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem nie mają zastosowania w toku ustalania treści planów oraz w trybie ich sporządzania i uchwalania. Również Wojewoda Warmińsko Mazurski w toku czynności nadzorczych nie dopatrzył się naruszeń prawa i skierował przedmiotową zmianę planu do publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. Dz. U. z 2012 r. poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a).

Niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art.18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. oraz z art. 3 ust.1, 14 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. zwana dalej u.p.z.p /. I tak stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust.1 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 /ONSA i WSA 2005/1/2/, Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowo administracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69/.Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W niniejszej sprawie, skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały konkretnie zapisu w § 8 ust.1 doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Skarżąca załączyła do skargi dokument, z którego wynika, że wraz z właścicielami innych lokali, z którymi tworzy wspólnotę mieszkaniową, podejmowali starania o przeprowadzenie remontu i modernizacji budynku, w którym znajdują się ich lokale i w tym celu zgłosili zawiadomienie o zamiarze podjęcia robót budowlanych. Starosta zażądał dokonania uzgodnień z WKZ oraz dostarczenia projektu prac zaakceptowanych przez WKZ powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec inf. Zarządcy, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków ani gminnej ewidencji zabytków, Starosta zgłosił sprzeciw.

Wobec powyższych ustaleń, należy stwierdzić, że skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w znaczeniu j.w.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu był zapis znajdujący się w § 8 ust. 1 uchwały nr XXVII/248/2009 z dnia 26 czerwca 2008 r. Rady Miejskiej w Szczytnie w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta Szczytno jednostka B w kwartale ulic Warszawskiej, Odrodzenia, 3 Maja i Ogrodowej.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Odnosząc się do zarzutu pierwszego zawartego w skardze stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że postępowanie związane ze sporządzaniem i uchwalaniem miejscowego planu, przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa. W art. 17 u.p.z.p. określony jest tryb sporządzania planów, w art. 15 tej ustawy zakres obowiązkowy planu (ust.2) i w zależności od potrzeb (ust.3). Zauważyć należy, że ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczytno - art. 20 u.p.z.p.. W zakresie ochrony konserwatorskiej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały określone strefy "A" i "B" ochrony konserwatorskiej. Strefa "A" ochrony konserwatorskiej, w granicach której leży w całości teren objęty planem, obejmuje "pierwotny obszar zabudowy miejskiej (miasto wraz z przedmieściami)" i jest wskazany graficznie na rysunku studium znajdującym się w aktach administracyjnych.

Podkreślić należy, że teren objęty opracowaniem znajduje się pod ścisłą ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nawarstwień kulturowych starego miasta Szczytno, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 maja 1992 r pod. Nr C-153.

Zarzut skarżącej, iż nie uzgodniono projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 7 b u.p.z.p) jest chybiony albowiem jak to wynika z akt administracyjnych, projekt planu został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. znak sprawy IZNR(MP)-413/9-46/09 na wniosek Burmistrza Miasta Szczytna z dnia 12 marca 2009 r. znak sprawy GPO.7321-6/08/09. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 24 ust. 1 zd.2 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. O ile więc opinie nie mają mocy wiążącej, a treść opinii nie obliguje do ich uwzględnienia, o tyle uzgodnienia mają moc wiążącą.

Odnosząc się do zarzutu drugiego i trzeciego wstępnie wskazać należy, że przed uzgodnieniem Warmińsko Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie po zawiadomieniu, pismem z dnia 25 lipca 2008 r. określił obowiązkowe do umieszczenia w ustaleniach planu zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków, podając jednocześnie, że teren objęty zmianą planu znajduje się w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. W pkt 3 wniosków wskazano, które budynki z tej strefy, a znajdujące się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Nieruchomości objęte są ochroną konserwatorską (budynek, w którym znajduje się nieruchomość lokalowa skarżącej nie jest wymieniony). Wnioski Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały implementowane do skarżonej uchwały, co jest okolicznością niesporną.

Skarżona część uchwały § 8 zawiera zapis: " Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Ust. 1 Cały obszar opracowania planu leży w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej. Rozwiązania architektoniczne i projekty budowlane należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a na roboty budowlane uzyskiwać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. (...)" Oceniając legalność w/w zapisu, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw.

A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Wprowadzając analizowaną regulację, Rada Miejska w Szczytnie zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p.. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wskazać także należy na przepis art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr. 162, poz. 1568) zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W myśl – jak to już wyżej Sąd zauważył - art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zdaniem Sądu zapis w § 8 ust.1 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jednakże normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W niniejszej sprawie ustalając wymogi w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, Rada nakazała, aby "rozwiązania architektoniczne i projekty budowlane należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a na roboty budowlane uzyskiwać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi ". Skarżąca zarzuca, że zapis ten wprowadza nakazy i obowiązki, których nie przewidują przepisy ustaw prawo budowlane, czy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obowiązki te skarżąca wymienia w skardze).

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. Gdyby w skarżonej części uchwały nie było odwołania do przepisów odrębnych, to wówczas istotnie pierwsza część zapisu j.w. nakładałaby obowiązki, których przepisy innych ustaw nie przewidują. Jednakże zapis w brzmieniu całościowym oznacza, iż interpretacji jego należy dokonywać łącznie z innymi przepisami prawa normującymi tę materię. W ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. W art. 36 w/w ustawy ustawodawca określił w sposób enumeratywny te wszystkie przypadki dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych, występuje obowiązek uzyskania takiegoż pozwolenia.

Jakie wymogi dotyczące konieczności ochrony zabytków, powinien spełnić inwestor, aby uzyskać stosowne pozwolenie organu administracji architektoniczno–budowlanej zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w której to w art. 2 ust. 2 pkt 3 zawarta została zasada, że ustawa ta nie narusza przepisów m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Potwierdzenie tej deklaracji znajduje się m.in. w art. 39 tej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2 ustawy).

Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższy przepis ustawy określa, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno–budowlanej i z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Gdyby więc zapis § 8 ust. 1 uchwały nie odwoływał się do przepisów odrębnych, wówczas należałoby traktować ten zapis, jako modyfikujący materię ustawową, a przez to niedopuszczalny, gdyż rozszerzałby zakresu unormowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w ustawach.

W odniesieniu natomiast do zwrotu " przepisy odrębne" zauważyć należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, będącym, zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Oznacza to tym samym, że tak jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego uchwałę w sprawie planu miejscowego powinna cechować jednoznaczność użytych sformułowań. Nawiązywanie do aktów normatywnych obowiązujących w konkretnym porządku prawnym nie jest samo w sobie błędem, byłoby natomiast jedynie w takiej sytuacji, gdyby osoby czytające ten zapis, miały problem w ustaleniu do jakich przepisów uchwała odnosi się. Niniejsza sprawa pokazuje jednak, że w przypadku tego zapisu skarżonej uchwały tak nie jest. Nawet skarżąca (na rozprawie podała, że nie ma wykształcenia prawniczego) właściwe ustawy w skardze powołała.

Mając na uwadze powyższe, skargę jako bezzasadną na mocy art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.