Uzasadnienie
Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019 r., poz. 506 z późn. zm.), w związku z art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), Rada Gminy "[...]" zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę położoną na terenie Gminy "[...]", przy "[...]", stanowiącą działki nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym "[...]", gmina "[...]".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniosła Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "skarżąca"), zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy połączenie dróg publicznych w jednym poziomie stanowi skrzyżowanie, podczas gdy ustanowiona uchwałą droga publiczna gminna nie posiada połączenia ze skrzyżowaniem z drogą krajową nr "[...]", a jedynie zjazdem indywidualnym,
- - § 9 ust 1. pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy:
- - droga krajowa nr "[...]" klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, co nie zostało spełnione dla uchwalonej drogi publicznej gminnej, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie "[...]" nad jeziorem "[...]" (Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]") ustalona jest jako droga gminna dojazdowa klasy D (oznaczona symbolem 7KDD i 8KDD),
- - planowane skrzyżowanie w km 82+474 drogi krajowej nr "[...]" z drogą publiczną gminną, zlokalizowane byłoby w odległości 134 m od istniejącego skrzyżowania z drogą gminną nr "[...]" (ul. "[...]") i w odległości 497 m od istniejącego skrzyżowania z drogą powiatową nr "[...]" (ul. "[...]") i w związku z tym nie spełni minimalnej odległości, która wynosi 2000 m poza terenem zabudowy, a w wyjątkowych sytuacjach 1000 m.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie uzgodniła zmiany miejscowego planu w przedstawionym przez organ kształcie, obejmującym swoim zakresem przedmiotową drogę.
Powołując treść art. 29 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazano, że na tym etapie postępowania administracyjnego, zarządca drogi krajowej nr "[...]" nie wydał zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny w km 82+474 drogi krajowej nr "[...]".
Wskazano, że zgodnie z § 77 i § 78 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd publiczny powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Połączenie zjazdu publicznego z drogą powinno być wykonane zgodnie z § 113 ust. 3 w myśl którego, na drodze klasy GP i drogach wyższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2015 r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosi 9 148 poj./dobę, tj. 822 poj./h (9148 poj./dobę x 9% = 823,32 poj./h), gdzie jeszcze w roku 2010 wynosiło 7 860 poj./dobę, tj. 707 poj./h.
Przy tak wysokim natężeniu ruchu przekraczającym 800 poj./h, wjazd i wyjazd na drogę krajową nr "[...]" na zjeździe w km 82+474 (str. lewa) do obsługi objętej wnioskiem działki nr "[...]" będzie możliwy wyłącznie dla jednego kierunku ruchu, tj. w relacji "[..]’. Ponadto zjazd ten winien być wyposażony w pasy wyłączenia i włączenia, według warunków technicznych określonych w cytowanym wyżej Rozporządzeniu".
W uzasadnieniu wskazano również, że w celu otrzymania zezwolenia zarządcy drogi krajowej na przebudowę zjazdu właściciel działki nr "[...]", na której usytuowana jest droga gminna wewnętrzna, winien wystąpić z wnioskiem o jego przebudowę w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu.
Skarżąca wskazała, że w dniu "[...]", Starosta "[...]" wydał decyzję Nr "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z częścią socjalną i kotłownią bez przyłączy na dz. nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" (bez przyłączy).
Skarżąca złożyła odwołanie od wskazanej decyzji, a jednocześnie zaskarża uchwałę, której podjęcie wywarło wpływ na interes prawny skarżącej.
Skarżąca podała, że podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem.
W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki techniczne rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie skrzyżowań i połączeń dróg (§ 55 ust. 2 i § 9 ust. 3 pkt. 3). Jednocześnie, zgodnie z § 9 ust 1. pkt 3 ww. rozporządzenia - "droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas (...)", co nie zostało spełnione dla uchwalonej drogi publicznej gminnej, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie "[...]" nad jeziorem "[...]" gmina "[...]" (Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]") oznaczona jest symbolem 7KDD i 8KDD jako droga gminna dojazdowa klasy D. Podsumowując, Rada Gminy "[...]" uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie "[...]" nad jeziorem "[...]", gmina ‘[...]" w wersji nieuzgodnionej przez GDDKiA zainicjowała zmianę warunków ruchu drogowego w obszarze zjazdu indywidualnego w km 82+474 (str. lewa) z drogi krajowej nr "[...]" na działkę nr "[...]", na której usytuowana jest droga gminna, a tym samym powstała konieczność przebudowy zjazdu na publiczny.
Zdaniem skarżącej powyższa uchwała Gminy narusza obwiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych tj. art. 4 pkt 9, ponieważ niedopuszczalne jest połączenie dwóch dróg publicznych zjazdem indywidualnym.
Ustawodawca przyjął takie warunki co do połączeń dróg, dopuszczalnych odstępstw między węzłami lub skrzyżowaniami, aby zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr "[...]" oraz zachowania jej funkcji, należy uznać za zasadne zaskarżenie Uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" i skierowanie sprawy do Sądu.
Skarżąca wskazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany. Ponadto uchwała wywiera skutki bezpośrednio dla skarżącej jako zarządcy drogi nr "[...]". Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, co wynika bezpośrednio z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Jednocześnie wskazano, że w decyzji nr "[...]" wydanej w dniu "[...]" przez Starostę "[...]" podano, że w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały, istniejący zjazd przestał istnieć i obecnie stanowi skrzyżowanie, natomiast przebudowa skrzyżowania należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii, czyli w niniejszym przypadku do skarżącej. W świetle tak przedstawionego stanowiska, skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaliczenie przedmiotowej drogi dojazdowej do kategorii dróg gminnych będzie stanowiło połączenie drogi gminnej z drogą krajową nr "[...]". Ww. działki stanowią własność Gminy i na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała z dnia "[...]" w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie "[...]" nad jeziorem "[...]". Ww. działki w miejscowym planie stanowią teren dróg publicznych o parametrach drogi dojazdowej. Zarząd Powiatu pozytywnie zaopiniował propozycję zaliczenia drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Skarga w niniejszej sprawie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały.
W ocenie Sądu, warunek ten został w przedmiotowej sprawie spełniony, bowiem droga gminna, której dotyczy przedmiotowa uchwała styka się z drogą pozostającą w zarządzie skarżącej (droga nr "[...]").
Skarżący wykazali więc naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego wskazanymi regulacjami kwestionowanej uchwały, natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane przez skarżących postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego.
Tym samym, należało przystąpić do merytorycznej oceny skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mogą zostać uwzględnione zarzuty, dotyczące nieuzgodnienia przez Gminę zmiany planu w przedstawionym przez organ kształcie, obejmującym swoim zakresem przedmiotową drogę. Uchwała
Nr "[...] Rady Gminy "[...]" z dnia została podjęta w dniu "[...]" i weszła w życie. Tym samym, obowiązują wszystkie jej postanowienia.
Zaskarżoną uchwałę Rada Gminy podjęła na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami - do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).
Gmina spełniła warunki, wynikające z powyższych przepisów dla podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem uchwałą Nr "[...]" Zarządu Powiatu w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zaopiniowania propozycji zaliczenia drogi wewnętrznej w "[...]" do kategorii dróg gminnych, propozycja Wójta Gminy "[...]" zaliczenia drogi wewnętrznej w miejscowości "[...]", położonej na działce geodezyjnej nr "[...]" oraz częściowo na działkach geodezyjnych "[...]" obręb "[...]", do kategorii dróg gminnych, została zaopiniowana pozytywnie.
Tym samym, uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w zgodzie z nimi.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że Sąd nie jest uprawniony - w sprawie zaliczenia drogi do danej kategorii - do badania spełnienia warunków technicznych z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Skorzystanie bowiem przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowalnego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1228/18).
Konieczną przesłanką do zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych jest natomiast legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego własnością tej drogi. Przesłanka ta została spełniona, bowiem Gmina jest właścicielem ww. działek.
W przedmiotowej sprawie brak jest też podstaw do oceny kwestii związanych ze zjazdem, których dotyczy art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dotyczy bowiem zezwolenia na lokalizację i budowy lub przebudowy zjazdu. Przedmiotowa uchwała obejmuje natomiast wyłącznie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych.
W rozpoznawanej sprawie rolą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała narusza prawo.
Biorąc powyższe pod uwagę, brak jest też podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza postanowienia art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, który to przepis jest wyłącznie definicją skrzyżowania dróg publicznych i nie stanowił podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. p.p.s.a. skargę należało oddalić.