Uzasadnienie
W dniu 11 lipca 2014 r. M.S. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna oraz wypłatę tego zaległego świadczenia za okres od 1 lipca 2013 r. w związku z opieką nad matką I.Z., wobec której stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania M.S. wnioskowanego świadczenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawczyni decyzją z dnia [...] nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką na okres: bezterminowo od 1 maja 2010 r. Decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), następnie w dniu 11 lipca 2014 r. M.S. złożyła wniosek w celu ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matka w oparciu o nowa regulację.
Na podstawie wniosku, zgromadzonych dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka wnioskodawczyni ma 83 lata, jest wdową, osobą samotną, choruje na serce i zwyrodnienie stawów, lekarz orzecznik KRUS w 2004 r. uznał ją za trwale - całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Po mieszkaniu i poza nim porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki i korzysta z toalety. Wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i dorosłym synem. Z kolei matka wnioskodawczyni mieszka sama, czasami przebywa u niej w domu. Wnioskodawczyni wykonuje u matki takie czynności jak: pranie, sprzątanie, zakupy, wizyty u lekarza, chodzenie na spacery, co zajmuje jej około 4 godzin dziennie. W okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. opieka nad matką również polegała na sprzątaniu, praniu, zakupach i rozmowach.
W ocenie organu, czynności wykonywane przy matce są zwykłymi czynnościami związanymi z prowadzeniem domu. Wyjaśniono natomiast, że sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka ma być realizowana we wszystkich płaszczyznach życia, w takim zakresie i rozmiarze, że uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Tym samym wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ich spełnienie jest warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna zarówno na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., jak i od 15 maja 2014 r.
M.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Od 1 lipca 2013 r. nieprzerwanie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, wykonuje takie czynności jak: sprzątanie, robienie zakupów, wizyty u lekarza, wspólne spacery. Czynności te zajmują dużo czasu, co przy pogarszającym się stanie zdrowia matki powoduje, że skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że osobom, których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. przysługuje nowe świadczenie, tj. zasiłek dla opiekuna, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W ocenie Kolegium, konstrukcja art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przemawia za tym, że spełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega ponownej weryfikacji przez właściwy organ. Wynik tej weryfikacji może się różnić od oceny wyrażonej w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad osobą, która takiej opieki wymaga.
Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie brak jest takiego związku przyczynowo-skutkowego. Matka skarżącej choruje na serce, jednakże samodzielnie porusza się w mieszkaniu i poza nim, samodzielnie spożywa posiłki i korzysta z toalety. Skarżąca przygotowuje matce posiłki, chodzi z nią do lekarza i na spacery, sprząta, pierze. W oświadczeniu z dnia 10 lipca 2014 r. skarżąca podała, że nadal opiekuje się matką, w maju 2013 r. zabrała ją do G., w październiku 2013 r. do wnuka w G., każdą niedzielę i święta matka spędza w jej domu. Skarżąca wskazała również, że jeździła z matką do lekarza, fryzjera, odbierała recepty i kupowała lekarstwa, robiła zakupy, pomagała sprzątać i prać, opieka nad matką zajmuje jej 4 godziny dziennie.
W ocenie organu, zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad matką opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Czynności takie jak gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów są wykonywane przez osoby aktywne zawodowo poza godzinami pracy. Ponieważ zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką.
Na tą decyzję M.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wyjaśniła, że jej sytuacja od 1 lipca 2013 r. nie uległa zmianie, cały czas sprawuje opiekę nad chorą i niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Matka jest osobą starszą, schorowaną, wymaga stałej opieki drugiej osoby, skarżąca pomaga jej w codziennych czynnościach życiowych, co było również przyczyną zmiany miejsca zamieszkania skarżącej. Ponieważ skarżąca sprawuje opiekę nad matką, nie może podjąć pracy zarobkowej. Opieka sprawowana nad matką realizowana jest we wszystkich płaszczyznach życia, wykonywane czynności zajmują codziennie dużo czasu, a w sytuacji nagłego pogorszenia stanu zdrowia matki i braku sił do samodzielnego wstania z łóżka, skarżąca sprawuje opiekę całodobową. Skarżąca wskazała również, że już we wrześniu 2004 r. lekarz orzecznik KRUS uznał matkę za niezdolną do samodzielnej egzystencji, od tego czasu stan zdrowia matki tylko się pogarsza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, wobec której stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 tej ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r.
Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do interpretacji art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia wżycie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 u.ś.r., stanowiący na dzień 31 grudnia 2012 r. w ust. 1 pkt 2, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.
Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium, konstrukcja art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przemawia za tym, że spełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega ponownej weryfikacji przez właściwy organ. Wynik tej weryfikacji może się różnić od oceny wyrażonej w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Takiego stanowiska, w ocenie Sądu, nie można podzielić, bowiem uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne.
Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było - jak twierdził Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie.
Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał uznał, że, jak wynika z art. 11 ust. 3 zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 powołanej ustawy nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców.
W ocenie Sądu, wola "przywrócenia" przez ustawodawcę świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. została wprost wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołany przepis ogranicza się do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Hipotezą tego przepisu objęta jest osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, iż rzeczony zasiłek przysługuje.
Ust. 2 omawianego przepisu nie wprowadza względem ust. 1 art. 2 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialno - prawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. w brzmieniu art. 17 u.ś.r. w dacie 31 grudnia 2012 r. Ogranicza się on bowiem do stwierdzenia, iż zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełniała warunki do niego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. Tezę powyższą potwierdza przewidziana przez ustawodawcę okoliczność, umożliwiająca ograniczenie postępowania dowodowego w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna tylko do odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Powyższe pozwala uznać, że prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, której przyznano zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.
W konsekwencji przedmiotowy zasiłek przysługuje dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przejawiająca się w niemożności prawnej kontynuacji rzeczonego świadczenia. Zatem zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które to wygaśnięcie z przyczyn powyżej podanych Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w tej sprawie nie sposób nie dostrzec, że decyzją z dnia [...] skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, bezterminowo od 1 maja 2010 r. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Ponieważ skarżąca nadal po 30 czerwca 2013 r. opiekuje się niepełnosprawną matką i w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej, należy zgodzić się ze skarżącą, że nie nastąpiła jakakolwiek zmiana w sytuacji faktycznej, która pozbawiałaby ją prawa do zasiłku dla opiekunów, będącego w ocenie Sądu normatywną reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie powyżej prezentowanym.
Poza tym należy wskazać, że stan zdrowia matki został określony orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] 2004 r., który jako jedyny uprawniony w tym zakresie podmiot stwierdził, że niezdolność I.Z. do samodzielnej egzystencji istnieje od września 2003 r. i ma charakter trwały, zatem nie jest uprawnione stwierdzenie organów orzekających w sprawie, iż stan zdrowia matki nie uprawnia do uznania konieczności opieki całodobowej ze strony innej osoby, gdyż wykonywane przez skarżącą czynności nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskutek błędnej ich interpretacji, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy ppsa., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.