Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej: Prokurator) działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr XXXIII/248/2016 Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie z dnia 27 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Ruciane Nida wraz z jej załącznikiem w części dotyczącej § 3 ust. 1, § 6, § 11 ust. 2, § 17 ust. 1, § 18 ust. 2 i 3 załącznika Regulaminu. Uchwale tej we wskazanej powyżej części zarzucono wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- 1. § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 - dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1c i d, pkt 2, pkt 2 a, pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez zamieszczenie w § 3 ust. 1, § 6, § 11 ust. 2, § 17 ust. 1, § 18 ust. 2 i 3 załącznika Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy poprzez: powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy określeniu w § 3 ust. 1 załącznika Regulaminu zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie na własnej nieruchomości, nie służącej do użytku publicznego, wyłącznie przy użyciu czystej wody nie zawierającej innych substancji chemicznych; czynność ta będzie dokonywana w miejscach o utwardzonym podłożu oraz odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, a także wskazanie, iż mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu.
- 2. Powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy wskazaniu w § 6 załącznika Regulaminu czasu, w jakim właściciel obowiązany jest uprzątnąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości.
- 3. Przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 i 2a ustawy utrzymaniu i czystości i porządku w gminach oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 11 ust. 2 załącznika Regulaminu, przez zapis zobowiązujący właściciela nieruchomości do umieszczenia pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym, widocznym, a zarazem dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, w przypadku braku takiej możliwości, obowiązku wystawienia ich w dniu odbioru przed wejście na teren nieruchomości lub najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru.
- 4. Istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) i art. 4 ust. 2 stawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu poważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w przepisie § 17 ust. 1 załącznika Regulaminu zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji,
- 5. Przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 18 ust. 2 i 3 załącznika Regulaminu na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu oraz możliwość zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, przy spełnieniu jednocześnie wymogu sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia oraz posiadania przez psa kagańca za wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę lub niewskazane ze względów zdrowotnych.
Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały we wskazanej części.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w części wskazanej przez Prokuratora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.
Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust.
2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.
Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.
Podstawą ustawową dla uchwalenia obowiązków określonych w § 3 ust. 1 załącznika Regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia). Wprowadzając takie ograniczenia organ przekroczył ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Po 869/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na mycie pojazdów przy użyciu czystej wody nie zawierającej innych substancji chemicznych; czynność ta będzie dokonywana w miejscach o utwardzonym podłożu, narusza sformułowany w § 6 rozporządzenia wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznając więc, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 3 załącznika uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca, Sąd stwierdził nieważność tego przepisu.
Sąd orzekający w całości podziela zarzut Prokuratora, że istotnie narusza prawo przepis w § 11 ust. 2 i § 17 ust. 1 załącznika Regulaminu w zakresie zawartych w nich regulacji odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, zasad jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji, gdyż w tym zakresie przedmiotowe przepisy powtarzają i modyfikują regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, ale także technicznym.
Ponadto, gdyby wolą ustawodawcy było wyposażenie samorządowego organu gminy w uprawnienia do ustalania potencjalnie określonych ilości odpadów, jakie będą wytwarzane na danej nieruchomości, czyli uregulowania w uchwale regulaminowej obligatoryjnej kwestii materialnej, to w postanowieniach normatywnych zawarte byłyby kryteria dokonywania ustaleń w tym przedmiocie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 takiej regulacji nie zawiera, a to oznacza że lokalny prawodawca przyjmując zaskarżone ustalenia, zawarte w § 11 ust. 2 i § 17 ust. 1 załącznika uchwały działał w sposób nielegalny, nie dysponując stosownym upoważnieniem ustawowym, obarczając tym samym zaskarżoną uchwałę we wskazanym powyżej zakresie kwalifikowaną wadliwością. Z uwagi zatem na niedozwoloną modyfikację materii ustawowej Sąd stwierdził nieważność powyższego zapisu uchwały w zakwestionowanym zakresie.
Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 6 załącznika regulaminu. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników, w ten sposób, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy - poprzez usunięcie ich niezwłocznie po ich powstaniu. W odniesieniu do nałożonego w § 6 załącznika regulaminu obowiązku niezwłocznego usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wskazać należy, że upoważnienia do zawarcia takiej regulacji nie mógł stanowić art. 4 ust. 2 ustawy. Treść ww. przepisu wskazuje wyraźnie, że regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi czasu usunięcia.
Wybór czasu usunięcia należy zatem do właściciela nieruchomości. Przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy pranej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu. W ocenie sądu trafnie zarzucił Prokurator, że wskazana regulacja powtarza część normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa jednocześnie go modyfikując, zaś obowiązek wskazany w § 6 został nałożony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Zasadnie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie w § 18 ust. 2 i 3 załącznika na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu oraz możliwość zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, przy spełnieniu jednocześnie wymogu sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia oraz posiadania przez psa kagańca za wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę lub niewskazane ze względów zdrowotnych.
W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólniedostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 18 ust. 3 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 1, § 6, § 11 ust. 2, § 17 ust. 1, § 18 ust. 2 i 3 załącznika Regulaminu, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. art. 120 p.p.s.a.