Uzasadnienie
Uchwałą nr XVIII.174.2012 z dnia 27 lutego 2012 r. Rada Powiatu w Ełku wyraziła zamiar likwidacji Technikum nr "[...]" wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr "[...]", bez naboru na rok szkolny 2012/2013.
Następnie uchwałą Nr XLVII.422.2014 z dnia 25 września 2014 r. Rada Powiatu Ełckiego, z dniem 31 sierpnia 2015 r. zlikwidowała Technikum nr "[...]" wchodzące w skład Zespołu Szkół nr "[...]". W uchwale stwierdzono ponadto, że Powiat Ełcki przejmie mienie ruchome znajdujące się w likwidowanej jednostce zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym oraz dokumentację zlikwidowanej szkoły, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą należy przekazać Warmińsko-Mazurskiemu Kuratorowi Oświaty w terminie 30 dni od dnia zakończenia likwidacji.
Wojewoda Warmińsko –Mazurski zaskarżył do tut. Sądu uchwałę Nr XLVII.422.2014 z dnia 25 września 2014 r., zarzucając, że postępowanie poprzedzające jej podjęcie odbyło się z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o związkach zawodowych.
Wojewoda wywiódł z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, że procedura likwidacyjna jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna, wobec czego nie można jej stosować do zespołu szkół. Do likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu niezbędne jest jej wcześniejsze wyodrębnienie organizacyjne ze struktur zespołu, a likwidacja wszystkich szkół wchodzących w skład zespołu szkół musi być poprzedzone rozwiązaniem zespołu. Nie można zlikwidować szkoły, która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz częścią zespołu szkół. Zdaniem organu nadzoru w celu likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół, uchwałę o likwidacji Technikum nr "[...]" oraz pozostałych szkół wchodzących w skład Zespołu należało poprzedzić uchwałą o rozwiązaniu Zespołu Szkół nr "[...]". Tymczasem likwidacja szkół wchodzących w skład Zespołu szkół nr "[...]" i rozwiązanie Zespołu odbyło równocześnie - na tej samem sesji, a z numeracji uchwał wynika, że najpierw podjęte zostały uchwały w sprawie likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu szkół nr "[...]", w tym Technikum nr "[...]", a dopiero później - uchwała o rozwiązaniu Zespołu.
Organ nadzoru zarzucił ponadto, że nie została wyczerpana procedura przewidziana przepisami ustawy o związkach zawodowych. Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. Przewodniczący Zarządu Powiatu Ełckiego zwrócił się z prośbą do władz statutowych odpowiednich organizacji związkowych działających w zakresie oświaty o zaopiniowanie projektów uchwał w sprawie zamiaru likwidacji szkół, a nie w sprawie ich likwidacji. Organizacje związkowe negatywnie zaopiniowały przesłane im projekty uchwał o zamiarze likwidacji szkół, w tym Technikum nr "[...]"wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr "[...]", ale nie zostały poinformowane o odrzuceniu ich stanowiska. Mimo niewyczerpania procedury opiniowania uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr "[...]", uchwała taka została podjęta w dniu 27 lutego 2012 r. Starostwo Powiatowe w Ełku pismem z dnia 10 lipca 2014 r. wystąpiło do właściwych organizacji związkowych o zaopiniowanie projektów uchwał w sprawie likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół nr "[...]", w tym Technikum nr "[...]".
Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie zaopiniował projekty uchwały w sprawie likwidacji Technikum nr 3. Odnośnie zaś do stanowiska Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty Zespołu Szkół nr "[...]"organ nadzoru stwierdził, że z uwagi na brak określenia przez Zarząd Powiatu co najmniej 30-dniowego terminu na przedstawienie opinii, nie było podstaw do uznania, że Komisja ta zrezygnowała z prawa do wyrażenia swojego stanowiska. Uwzględniając powyższe, Wojewoda stwierdził, że nie została wyczerpana procedura opiniowania przez właściwe organizacje związkowe, zarówno przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr "[...]", jak i przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji tej szkoły. Zaskarżona uchwała podjęta została zatem z naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ełckiego wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniosła, że literalne brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, że procedura likwidacji dotyczy tylko i wyłącznie konkretnej szkoły. Brak jest natomiast zapisów na temat zespołów szkół, wobec tego zarzut dotyczący naruszenia wskazanego przepisu wynika z nadinterpretacji prawa. Rada zaznaczyła, że na tej samej sesji Rady Powiatu została również podjęta uchwała o rozwiązaniu Zespołu Szkół "[...]", co jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała dotycząca likwidacji szkoły była procedowana równocześnie z rozwiązaniem Zespołu Szkół.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niedopełnienia przez Radę Powiatu Ełckiego obowiązku przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom związkowym wskazano, że likwidacja szkoły jest procedurą dwuetapową. W pierwszym etapie Rada Powiatu winna była podjąć uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, następnie spełnić wymogi określone w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a ostatecznie podjąć uchwałę o likwidacji szkoły. W niniejszym postępowaniu pierwsza ze wskazanych uchwał została podjęta w lutym 2012 r., a następnie skierowano pisma do związków zawodowych o opinię w tej sprawie, które zajęły w tym zakresie stanowiska. Wskazana uchwała jest w obrocie prawnym, zatem spełnione zostały wymogi zawarte w art. 59 ustawy. Zdaniem Rady Powiatu w Ełku nie miała ona już obowiązku występowania o opinię związków zawodowych do treści zaskarżonej uchwały, pomimo tego wystąpiła o taka opinię. W tej sytuacji niezakończenie procedury opiniowania ze względu na brak opinii lub negatywną opinię, nie może być zarzutem naruszenia przepisów prawa.
Treść art. 59 ustawy o systemie oświaty nie wymaga, aby na każdym etapie procedowania w zakresie likwidacji szkoły zachodziła konieczność opiniowania uchwał przez związki zawodowe. Zadość przepisom ustawy czyni jednorazowe dokonanie tej czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżoną uchwałą nr XLVII.422.2014 z dnia 24 września 2014 r. Rada Powiatu Ełckiego zlikwidowała Technikum nr "[...]"wchodzące w skład Zespołu Szkół nr "[...]". Uchwałą nr XLVII.428.2014 z tego samego dnia Rada zdecydowała również o rozwiązaniu Zespołu Szkół "[...]".
Organ nadzoru zarzucił, że taka kolejność podejmowanych uchwał narusza art. 59 ustawy o systemie oświaty, gdyż w przypadku likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół, szkoła ta winna być uprzednio wyłączona z zespołu szkół lub zespół szkół powinien być rozwiązany, jeżeli likwidowane są wszystkie szkoły wchodzące w skład tego zespołu.
Stanowiska tego nie można podzielić. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu.
Ponadto zgodnie z ust. 2 art. 59 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.
Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.
Przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczą więc różnych sytuacji i przewidują wdrażanie odmiennych procedur. Likwidacja szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wymaga spełnienia obowiązku informacyjnego w ustawowo określonym terminie. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie zamiar rady likwidacji szkoły i stanowi formę poinformowania właściwych podmiotów o takim planie. Stanowi ona pierwszy etap procedury likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Z tego tez względu, na tym etapie nie jest niezbędne podejmowanie uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół. Odnośnie zaś do wyłączenia szkoły z zespołu lub rozwiązania zespołu szkół, organ ma swobodę decydowania i nie jest zobowiązany inicjować żadnych konsultacji. Ustawodawca przewidział wprost, że w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.
Przepis art. 62 ust. 5 ustawy nie zawiera wymogu uprzedniego podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół przed podjęciem tzw. uchwały intencyjnej, gdy działaniem docelowym organu prowadzącego szkołę wchodzącą w skład zespołu, jest jej likwidacja. Przepisy art. 59 i art. 62 ustawy nie wskazują zatem na konieczność podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół przed podjęciem uchwały o zamiarze jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1656/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Z art. 62 ust. 5 o systemie oświaty wynika, że rozwiązanie zespołu szkół jako jednostki budżetowej ma charakter organizacyjny i nie skutkuje likwidacją szkół wchodzących w jego skład. Konsekwencje takie wywołuje dopiero uchwała o likwidacji podjęta w odniesieniu do każdej ze szkół wchodzących wcześniej w skład zespołu. Procedura likwidacji szkoły może być zatem prowadzona równolegle z procedurą wyłączenia tej szkoły z zespołu bądź rozwiązania zespołu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 980/13, CBOSA), tym bardziej, że cytowane wyżej przepisy nie wykluczają takiego działania.
W niniejszej sprawie likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół nr "[...]", w tym Technikum nr "[...]", towarzyszyło także rozwiązanie tego Zespołu. Szkoły te wraz z rozwiązaniem Zespołu Szkół nr "[...]" zostały zlikwidowane odrębnymi uchwałami, podjętymi tego samego dnia. Nie ma przy tym znaczenia, że z numeracji uchwał wynika, że uchwała o rozwiązaniu Zespołu Szkół nr "[...]" została podjęta po podjęciu uchwał o likwidacji poszczególnych szkół wchodzących w skład tego Zespołu. Likwidacja szkoły, także wchodzącej w skład zespołu szkół, następuje w trybie art. 59 ust. 1 z końcem roku szkolnego, a nie w momencie podjęcia uchwały o jej likwidacji. Dodać należy, że podjęcie uchwały o wyłączeniu danej szkoły z zespołu szkół oznacza jej usamodzielnienie, a co za tym idzie konieczność wyposażenia w majątek, powołania dyrektora szkoły, organów szkoły, zapewnienia szkole kadry pedagogicznej, bazy dydaktycznej. Nieracjonalne byłoby więc podejmowanie tych działań znacznie wcześniej tylko po to, aby następnie wdrożyć proces likwidacji tej wyodrębnionej placówki.
Sąd nie podzielił również poglądu organu nadzoru, że z uwagi na niewyczerpanie procedury opiniowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i uchwały o likwidacji szkoły, skarżona uchwała narusza prawo, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 167) organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (ust. 3).
Z cytowanych przepisów wynika, że kierując do odpowiednich władz statutowych związku projekt aktu prawnego, organ samorządu terytorialnego winien zakreślić termin na zajęcie stanowiska nie krótszy niż 30 dni od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Ponadto, obowiązkiem organu jednostki samorządowej jest pisemne poinformowanie związku o nieuwzględnieniu jego opinii i podanie uzasadnienia zajętego stanowiska.
W niniejszej sprawie organ Powiatu Ełckiego pismami z dnia 5 stycznia 2012 r. przedstawił właściwym organom związkowym do zaopiniowania - w terminie trzydziestu dni – m.in. projekt uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr "[...]". Po otrzymaniu ich negatywnych stanowisk nie poinformował organów związkowych o odrzuceniu tych stanowisk. Niewątpliwie brak pisma informującego związki o odrzuceniu ich stanowiska w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr "[...]" naruszył art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, ale naruszenie to nie oznacza, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Bezsporne jest bowiem, że przy pismach z dnia 10 lipca 2014 r., organ powiatu przesłał do zaopiniowania (bez zakreślania terminu) projekt m.in. uchwały w sprawie likwidacji tej szkoły, z czego można wnioskować o odrzuceniu przez organ powiatu stanowiska związków.
Ponadto przedstawiciele związków zawodowych zostali zaproszeni na posiedzenie Komisji Edukacji, Kultury Sportu i Turystyki Rady Powiatu Ełckiego w dniu 22 września 2014 r., gdzie mogli wyrazić swoje stanowisko w sprawie.
Zauważyć należy, że art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych zawiera dwie normy, z których jedna dotyczy obowiązku organu samorządu terytorialnego, a druga uprawnienia związku zawodowego do przedstawienia swego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji, w razie rozbieżności stanowisk. Te dwie normy należy interpretować łącznie z pozostałymi regulacjami art. 19, które kompleksowo odnoszą się do procedury opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przez związki zawodowe. Procedurę opiniowania rozpoczyna skierowanie projektu przez organ do odpowiednich władz statutowych związku w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Od tego momentu, w ustawowym terminie, władze związku mogą wyrazić swoje stanowisko w formie opinii. Jeżeli między założeniami projektu a stanowiskiem związku istnieje rozbieżność, może on korzystać ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii także na posiedzeniu właściwej komisji.
Uprawnienie to, określone w art. 19 ust. 3 zdanie drugie, nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska zwłaszcza, że w przypadku uchwał o kształcie przyjętych rozwiązań ostatecznie decyduje uprawniony organ. Art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych nie wprowadza jednoznacznie sformułowanego rygoru poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska obligatoryjnie przed podjęciem opiniowanego aktu, a skorzystanie przez związek z prawa przedstawienia opinii na posiedzeniu komisji nie jest uzależnione od otrzymania takiej informacji. Regulacja art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych nie zostanie zatem naruszona, także w sytuacji gdy organ samorządu terytorialnego dochował rygorów opiniowania projektu uchwały i wyczerpał przewidziany tą ustawą tryb, informując związek zawodowy, który w terminie złożył swoją negatywną opinię, o fakcie podjęcia uchwały nieuwzględniającej sprzeciwu związku w sprawie likwidacji szkoły, po jej podjęciu (tak NSA w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2937/13, CBOSA).
Ponadto, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.
Uwzględniając powyższe wywody nie można podzielić zarzutu, że organ powiatu podjął zaskarżoną uchwałę bez dopełnienia procedury konsultacyjnej, przez co naruszył prawo w stopniu istotnym. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) tylko w przypadku istotnego naruszenia uchwała organu powiatu jest nieważna.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzeczono, jak w sentencji.