Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku J.P. (dalej jako: "Skarżąca") z dnia 8 października 2019 r. o nieodpłatne nadanie działki pod budynkiem mieszkalnym, stanowiącym jej własność w udziale do [...] części, Starosta (dalej jako: "Starosta") decyzją z [...] r. odmówił Skarżącej nieodpłatnego przyznania prawa własności udziału Skarbu Państwa wynoszącego [...] części w działce zabudowanej nr [...] obr. K., gm. R., o pow. [...] ha. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1989 r., nr 10, poz. 53 ze zm.) dalej jako: "ustawa zmieniająca".
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że małżonkowie E. i A.P. (rodzice Skarżącej) przekazali na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez budynków (decyzja Naczelnika Gminy z [...] r., znak [...]). Z przekazanego gospodarstwa rolnego został wyłączony budynek mieszkalny (1/4 budynku), który stanowi odrębny przedmiot własności od gruntu. Skarżąca nabyła udział w przedmiotowym budynku. Działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, a zatem brak jest możliwości zwrotu wyrażonego ułamkowo udziału we współwłasności nieruchomości.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 6 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w przypadku gdy działka stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, brak jest możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] r., Rep. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] r. nr [...], z której wynika, że na wniosek rodziców Skarżącej przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone we wsi K., gm. R. Z przejmowanego gospodarstwa został wyłączony budynek mieszkalny (1/4 budynku), który stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Budynek ten znajduje się na działce nr [...], stanowiącej obszar gruntu niezbędny do korzystania z tych budynków. Rodzicom przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę nr [...] o powierzchni do [...] ha oraz prawo korzystania z części obory przekazanej na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca jest obecnie współwłaścicielem tego budynku w udziale do [...] części.
Wyjaśniono nadto, że z kserokopii wniosku z [...] r. złożonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej skierowanego do Sądu Rejonowego w P. wynika, że organ ten wnioskował o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej nr [...] położone w K. o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność: [...] – P.A., [...] – Z.W., [...] – Z.S., [...] – D.J., [...] – G.A.
Kolegium wyjaśniło, że z odpisu księgi wieczystej Nr [...] na dzień 22 września 1999 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, poza rodzicami Skarżącej w udziale do [...] części budynku mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności, są również inne osoby oraz Skarb Państwa. Natomiast w dziale II wpisano (stan na grudzień 2019 r.) jako właścicieli: Skarb Państwa w udziale do [...], J.G. w udziale do [...], A.B. w udziale do [...] i W.B. w udziale do [...]. W dziale III księgi wpisano: Księga prowadzona jest dla działki Nr [...], której: udział do [...] prawa własności gruntu oraz budynków przysługuje J.G., udział do [...] prawa własności gruntu oraz budynków przysługuje A.B. i W.B. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, udział do [...] prawa własności tylko gruntu przysługuje Skarbowi Państwa, udział do [...] własności tylko budynków przysługuje A.P. i E.P. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, udział do [...] własności tylko budynków przysługuje W.Z. i J.Z. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.
Dla pozostałej części budynku prowadzona jest inna księga wieczysta o nr [...]. Nadto ustalono, że A.B. i W.B. nabyli prawa własności gruntu oraz budynków w udziale do [...] części na mocy umowy sprzedaży - akt notarialny z dnia [...] r. Repertorium [...].
Kolegium wyjaśniło, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie można w trybie art. 6 ustawy zmieniającej dokonać zwrotu ułamkowej części nieruchomości. Ponadto wskazało, że niezależnie od przeniesienia przez Gminę R. prawa własności gruntu oraz budynków na rzecz A.B. i W.B. w udziale do [...], to współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jest nadto J.G. w udziale do [...] prawa własności gruntu oraz budynków.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Skarżąca domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy właścicielce budynku znajdującego się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przysługuje prawo do nieodpłatnego przekazania na własność działki gruntu, na której został wzniesiony należący do niej budynek;
- - art. 6 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku, gdy działka stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, brak jest możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości lub wydzielonej części nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że gdy działka stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, brak jest możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości lub wydzielonej nieruchomości. Jednakże Skarżąca w złożonym wniosku nie domagała się przyznania na jej rzecz konkretnie ułamkowej części nieruchomości. Skarżąca wskazała, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Jeżeli zatem brak jest możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości, organ może dokonać wydzielenia stosownej działki na potrzeby wykonania wniosku właściciela budynku znajdującego się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że art. 6 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania, w sytuacji gdy Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej. Ponadto, w jej ocenie, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż J.G. w chwili przekazania przez Skarżącą gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa był już właścicielem spornej nieruchomości. Zdaniem Skarżącej, Skarb Państwa nie rozporządził również skutecznie nieruchomością na rzecz osoby trzeciej już po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej. Wprawdzie Gmina R. zawarła z A. i W.B. we [...] r. umowę sprzedaży udziałów w przedmiotowej nieruchomości, jednakże w ocenie Skarżącej, umowa ta jest nieważna, bowiem art. 6 ustawy zmieniającej zawiera bezwzględny zakaz rozporządzania przez Skarb Państwa na rzecz innych osób niż właściciel budynków. Skarżąca stwierdziła, że fakt, że działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, nie przesądza o braku możliwości zastosowania art. 6 ustawy zmieniającej, w szczególności nie jest przeszkodą dla nieodpłatnego przyznania Skarżącej działki gruntu, na której został wzniesiony należący do niej budynek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 2 czerwca 2020 r. Skarżąca zawarła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżącą w piśmie z 2 czerwca 2020 r. Wniosek ten został doręczony organowi, który w przewidzianym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej nieodpłatnego prawa własności udziału Skarbu Państwa wynoszącego [...] części w działce zabudowanej nr [...] obr. K. na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej. Organy uznały, że skoro działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, to brak jest możliwości zwrotu wyrażonego ułamkowo udziału we współwłasności nieruchomości.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej możliwy jest zwrot ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych.
Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że gospodarstwo rolne rodziców Skarżącej zostało przekazane na rzecz Skarbu Państwa bez budynków decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] r., na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140). Z przekazanego gospodarstwa został wyłączony budynek mieszkalny (1/4 budynku), który stanowi odrębny przedmiot własności od gruntu. Skarżąca nabyła udział w przedmiotowym budynku. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z [...] r. Repertorium [...] dokonano umowy o podział majątku wspólnego i dział spadku pomiędzy T.K., H.P., E.P., J.P. i K.P., w ten sposób, że udział w budynku mieszkalnym nabyła J.P.
Należy zauważyć, że ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin zachowała zasadę, obowiązującą również we wcześniejszym stanie prawnym, że wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności, lecz nie zawierała już przepisu o przejściu nieruchomości budynkowych po śmierci rolnika na własność Państwa. Z kolei ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r., wprowadziła w art. 6 przepis umożliwiający właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki.
Przy czym z uwagi na fakt, że od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, jak i do ich następców prawnych (por. wyroki NSA z 13 marca 1990 r., sygn. akt II SA 77/1990 i z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1136/05 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Przepis art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.
Zatem przepis art. 6 zd. 1 ustawy zmieniającej mówi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej – w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego – odrębną nieruchomość. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1180/91, pub. w ONSA z 1994 r., nr 1, poz. 3).
Należy jednak zauważyć, że art. 6 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania, w sytuacji gdy Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej (wyrok SN z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/11 – LEX nr 1219511; por. także wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14, dostępny w CBOSA).
Również w piśmiennictwie akcentuje się, że uprawniony do zwrotu działki pod budynkiem "porolniczym" może realizować powyższe roszczenie zarówno wtedy, gdy w chwili jego realizacji Skarb Państwa nadal jest właścicielem gruntu pod budynkiem, jak i wtedy, gdy w drodze komunalizacji własność tego gruntu przeszła na gminę (zob. M. Szewczyk: Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 1990 r. sygn. akt II SA 77/90 – Samorząd Terytorialny z 1992 r., nr 1-2, str. 104-106).
Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest to, że przepis ten nie pozwala organowi administracji publicznej na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPK 24/00, OSNA z 2001 r., nr. 3, poz. 106 i powołane tam orzecznictwo).
W rozpoznawanej sprawie działka nr [...], na której znajduje się budynek "porolniczy" należący w części [...] do Skarżącej, stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Wynika to ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, takich jak: kserokopia wniosku z [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do Sądu Powiatowego w P. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w K. stanowiącej własność: [...]- P.A., [...]- Z.W., [...]- Z.S., [...]- D.J., [...]- G.A. (k. 29), odpisu księgi wieczystej Nr [...] na dzień 22 września 1999 r. (k. 25).
Z kolei w dziale II księgi wieczystej dla przedmiotowej działki wpisano (stan na grudzień 2019 r.) jako właścicieli: Skarb Państwa w udziale do [...], J.G. w udziale do [...], A.B. w udziale do [...] i W.B. w udziale do [...]. Przy czym A.B. i W.B. nabyli prawa własności gruntu oraz budynków w udziale do [...]części na mocy umowy sprzedaży - akt notarialny z dnia [...]r.
Zasadnie zatem organy uznały, że brak jest możliwości zwrotu wyrażonego ułamkowo udziału we współwłasności nieruchomości, w sytuacji gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innych osób fizycznych.
Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.