Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lipca 2016 r., Starosta "[...]", działając na podstawie art. 90 ust. 1, art. 84 ust. 7 i 8, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.), orzekł o pobraniu od Gminy "[...]" należności w wysokości 14.849,94 zł z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie 2 szt. drzew rosnących na działce nr "[...]", naliczonej decyzją Starosty "[...]" z dnia 15 stycznia 2012 r. i zobowiązał Gminę do uiszczenia tej należności w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji Starosta "[...]" podał, że decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r., ustalił Gminie opłatę w wysokości 14.849,94 zł za usunięcie 2 drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni 85 cm i 95 cm rosnących na opisanej wyżej działce. Opłata została odroczona na okres 3 lat od dnia wydania decyzji pod warunkiem wykonania na tej działce minimum 2 szt. uzupełniających nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r., Gmina "[...]" poinformowała organ, że w dniu 26 kwietnia 2013 r., zastępcze nasadzenia w ilości 2 szt. drzew (klony) wykonano na działce nr "[...]", gdyż usunięcie drzew związane było z udrożnieniem dojazdu do działek sąsiednich, nasadzenie nowych drzew w granicach drogi nieuchronnie wiązałoby się z koniecznością ich usunięcia w przyszłości. W toku przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2016 r., oględzin stwierdzono, że drzewa zachowały żywotność, są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym, a ponadto na tej nieruchomości posadzono 5 innych klonów oraz liczne krzewy.
Starosta zauważył, że Gmina nie występowała z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie dotyczącym wyznaczenia działki nr "[...]" do nasadzeń. Stosownie zatem do art. 84 ust. 7 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015, poz. 1651, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", skoro nie wykonano w sposób prawidłowy nasadzeń zastępczych, ustalona opłata nie mogła być umorzona i podlegała pobraniu w całości.
W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, Gmina "[...]" podniosła, że zgodnie z decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. dokonała uzupełniających nasadzeń zastępczych 2 szt. drzew gatunku klon. Nasadzone drzewa są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Nasadzenia zostały wykonane na działce "[...]", bez analizy wskazano, jako miejsce nasadzeń, tę samą działkę, z której usuwano drzewa. Gmina wyjaśniła, że działka nr "[...]" stanowi drogę gminną publiczną, a usunięcie drzew związane było z udrożnieniem dojazdu do działek sąsiednich, nasadzenie nowych drzew w granicach drogi, wiązałoby się więc, w przyszłości, z koniecznością ich usunięcia. Z uwagi na to, nasadzeń zastępczych dokonano w miejscu, w którym drzewa będą miały dogodne warunki do rozwoju.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 7 września 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że bezspornie Gmina "[...]" nie dokonała nasadzeń uzupełniających w miejscu wskazanym przy udzieleniu zezwolenia, to jest na działce nr "[...]". Kolegium podkreśliło, że nie budzi wątpliwości, iż w decyzji z dnia 18 stycznia 2012 r., jako miejsce nasadzeń uzupełniających wskazano działkę nr "[...]". Gmina Stawiguda zaakceptowała nałożony na nią obowiązek, gdyż nie wniosła od tej decyzji odwołania i nie występowała również do organu pierwszej instancji o zmianę miejsca wykonania nasadzeń uzupełniających. W ocenie organu odwoławczego, zasadzenie drzew na innej działce, niż wskazana w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, nie może być uznane za jej wykonanie. W związku z powyższym, nie zaszła podstawa umorzenia naliczonej opłaty i organ, który wydał pozwolenie na usunięcie drzew, zobowiązany był orzec o pobraniu opłaty.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina "[...]" podniosła, że w decyzji z dnia 18 stycznia 2012 r. nie wskazano miejsca nasadzeń zastępczych. Natomiast bezsporne jest, że nasadzenia te wykonano, a zasadzone w miejscu zapewniającym dogodne warunki rozwoju, drzewa przyjęły się i znajdują się w dobrym stanie zdrowotnym. Tym samym, skarżąca wypełniła nałożony na nią obowiązek, wobec czego brak jest podstaw do pobrania spornej opłaty.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organ poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania aktu i zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi, w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Jednocześnie zaś, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). Wyjątek od tej zasady przewidziano w ust. 3 art. 84, zgodnie z którym w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4).
Decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r., Starosta "[...]" w pkt. 1 sentencji decyzji zezwolił skarżącej Gminie na usunięcie 31 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni od 25 cm do 70 cm oraz 1 szt. drzewa gatunku klon pospolity o obwodzie pnia 12 cm, rosnących na działce nr "[...]"; w pkt. 2 zezwolił na usunięcie 2 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni 85 cm i 95 cm rosnących na tej działce pod warunkiem dokonania minimum 2 szt. uzupełniających nasadzeń zastępczych w terminie do 30 kwietnia 2013 r. W pkt. 3 sentencji Starosta zdecydował nie naliczyć i nie pobrać opłat za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1. Natomiast w pkt. 4 sentencji naliczył opłatę za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 2 w wysokości 14.849,94 zł. W pkt. 5 decyzji organ odroczył, na okres trzech lat od dnia wydania niniejszego zezwolenia, termin uiszczenia na konto Urzędu Gminy w "[...]" opłaty określonej w punkcie 4. W pkt. 6 sentencji ustalił termin usunięcia drzew do dnia 28 lutego 2013 r. poza okresem lęgowym ptaków, a w pkt 7 sentencji stwierdził, że usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1 i 2 należy zlecić wyspecjalizowanej jednostce lub wykonać we własnym zakresie z zachowaniem wszelkich środków bezpieczeństwa w odniesieniu do ludzi i mienia, na koszt własny.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podał m.in., że nowych nasadzeń należy dokonać na działce "[...]" drzewami niskopiennymi gatunków liściastych rodzimych (odpowiednich do nasadzeń ulicznych) w wieku 7-10 lat.
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że powyższą decyzją zobowiązano Gminę do dokonania nasadzeń zastępczych na tej samej działce, z której wycięto drzewa wymienione w pkt. 2 sentencji decyzji. W konsekwencji powyższego przyjęto, że skoro Gmina posadziła nowe drzewa na innej działce, nie ma możliwości umorzenia opłaty na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy.
Stanowiska tego nie można podzielić.
Zasadnie skarżąca Gmina podniosła, że w decyzji tej nie wskazano, w jakim miejscu mają zostać dokonane nasadzenia zastępcze. Zawarcie bowiem nakazu dokonania nowych nasadzeń, określonym rodzajem drzew, na działce nr "[...]" wyłącznie w uzasadnieniu tej decyzji nie jest wiążące.
Zgodnie z art. 107 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Mając na uwadze treść cytowanego przepisu należy stwierdzić, że niewątpliwie rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia zawsze jest związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam, itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z uwagi na powyższe, uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia.
Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zawarte jest bowiem wyłącznie w sentencji decyzji, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 351/15, CBOSA). W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Adresata decyzji co do zakresu nałożonych tym aktem praw lub przyznanych obowiązków wiąże więc wyłącznie sentencja decyzji. Uzasadnienie decyzji ma za zadanie jedynie objaśnić przesłanki, którymi kierował się organ wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie.
Podzielić przy tym należy pogląd, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, 2005, wyd. II., oraz por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Na organie administracji ciąży więc obowiązek sformułowania rozstrzygnięcia w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97, LEX 47915).
W powołanej wyżej sentencji decyzji z dnia 18 stycznia 2012 r. bezspornie nie zobowiązano skarżącej Gminy do dokonania nasadzeń zastępczych na działce nr "[...]". Zezwolenie na usunięcie dwóch brzóz brodawkowatych rosnących na tej działce uzależniono wyłącznie od dokonania minimum 2 szt. uzupełniających nasadzeń zastępczych w terminie do 30 kwietnia 2013 r. Wykonanie tego obowiązku przez Gminę jest bezsporne.
Tym samym, nie było podstaw do pobierania od skarżącej należności tytułem opłaty za usunięcie przedmiotowych drzew.
W ocenie Sądu, należy mieć na uwadze również to, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).
Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności, konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 230).
Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12, CBOSA).
Nasadzenia zastępcze, czy obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów, o których mowa w art. 84 ust. 3 ustawy, mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych. Jak wyjaśniała skarżącą Gmina, usunięcie drzew z działki nr "[...]" związane było z udrożnieniem dojazdu do działek sąsiednich, wobec czego nasadzenie nowych drzew w granicach tej drogi nieuchronnie wiązałoby się z koniecznością usunięcia ich w przyszłości. Posadzone na działce nr "[...]" drzewa zachowały żywotność, są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym, a ponadto na tej nieruchomości posadzono 5 innych klonów i liczne krzewy. Dokonane w tym samym obrębie geodezyjnym nasadzenia niewątpliwie zrekompensują środowisku naturalnemu, i to w długim okresie czasu, ubytek wyciętych drzew, czego gwarancji nie dałoby posadzenie drzew na działce, z której drzewa zostały usunięte, skoro jest bezsporne, że działka ta to gminna droga publiczna.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł w pkt. 1 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w pkt. 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a.