Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt wynika, że decyzją z "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza A Zastępca Burmistrza orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie stopnia wodnego A wraz z budową elektrowni wodnej w km 12+330 rzeki A. Na wniosek D. G. (dalej: inwestor, skarżący) złożony w Urzędzie Miejskim 27 stycznia 2020 r. postanowieniem z "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza A Kierownik Referatu Gospodarki Terenowej (dalej: organ I instancji) wyraził stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z "[...]".
Wystąpieniem z 3 marca 2020r. złożonym w oparciu o art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej: ustawa) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności, między innymi, postanowienia z "[...]". Cytując treść art. 72 ust. 3 i 4 ustawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził wątpliwość, czy postanowienie z "[...]" wydane zostało w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna.
Pismem z 20 maja 2020r. powiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia.
Pismem z 29 maja 2020 r. pełnomocnik inwestora, a także pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. Burmistrz A wyrazili stanowisko, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianego postanowienia, bowiem decyzja z "[...]" stała się ostateczna 5 lutego 2014 r., a zatem postanowienie z "[...]" (doręczone wnioskodawcy 4 lutego 2020 r.) wydane zostało przed upływem sześcioletniego terminu.
Pismem z 24 czerwca 2020 r. Kolegium zwróciło się do Burmistrza A o wyjaśnienie w oparciu o jakie przesłanki ustalił termin ostateczności decyzji z dnia "[...]" na dzień 5 lutego 2014 r.
Na powyższe wezwanie Burmistrz odpowiedział pismem z 3 lipca 2020 r. podając, iż ostateczność decyzji z dniem 5 lutego 2014 r. potwierdza adnotacja pracownika Urzędu. W ocenie Burmistrza Korsz fakt ogłoszenia decyzji na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej determinuje sposób obliczenia terminu, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ powołał się przy tym na art. 49 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczono również, iż prawo wniesienia odwołania przysługiwało również organizacjom ekologicznym na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy. Decyzja podpisana została 2 stycznia 2014 r. jednak z uwagi na okres między świętami publiczne obwieszczenie dokonane zostało w dniu 7 stycznia 2014 r. Doręczenie decyzji stało się skuteczne w dniu 21 stycznia 2014 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 4 lutego 2014 r. a zatem decyzja stała się ostateczna 5 lutego 2014 r.
W piśmie z 13 lipca 2020 r. inwestor wyraził opinię, iż adnotacja na decyzji wskazuje datę dzienną, z którą decyzja stała się ostateczna. Wiąże się z tym domniemanie prawidłowości tej daty i stanowi określoną gwarancję dla stron postępowania. Obywatel nie może ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji. Dalej podkreślono, iż stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 wymaga stwierdzenia naruszenia prawa o charakterze rażącym, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W ocenie strony ewentualne nieznaczne przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy nie może stanowić podstawy do ustalenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]" stwierdziło nieważność postanowienia z "[...]" organu I instancji o wyrażeniu stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu szeroko odniesiono się do stanu faktycznego i prawnego oraz przyczyn jakie stały się podstawą rozstrzygnięcia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy został w terminie wywiedziony przez skarżącego. W obszernym wniosku pełnomocnik strony zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z "[...]".
Postanowieniem z "[...]" po rozpatrzeniu wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z "[...]", Kolegium rozstrzygnęło stwierdzić nieważność postanowienia.
W obszernym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny. Dalej Kolegium przedstawiło argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności postanowienia organu I instancji.
W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił:
Wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.). polegające na wydaniu na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., t.j. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. in fine w związku z art. 144 k.p.a.
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na stwierdzeniu nieważności postanowienia Burmistrza z dnia "[...]" w przedmiocie wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia "[...]", pomimo iż badane postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia., t.j. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.
Naruszenie przepisów postępowania polegające na niepełnym, a przez to nieprawidłowym uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia, m.in. poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji pozbawienie Sądu i stron możliwości dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego zaskarżone postanowienie, postanowienia z "[...]".
Skarżący wskazał, że nie sposób zgodzić się z zaskarżonym postanowieniem, które jako błędne podlega uchyleniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Kolegium skarga jest zasadna. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż Kolegium wydało rozstrzygnięcie nie znane ustawie, tj. z naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie rozstrzygnięcie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie koresponduje z jego uzasadnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto stosownie do zapisów art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Komentowany przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych – umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2) (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2019).
Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w komentowanym przepisie oraz w art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 1552/95, POP 1997, nr 4, poz. 148; wyrok NSA z 13 lutego 1996 r., SA/Sz 2157/95, LEX nr 26709; wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., SA/Łd 1833/95, LEX nr 28964; teza czwarta wyroku NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1722/98, LEX nr 47896; teza pierwsza wyroku NSA z 13 czerwca 2000 r., III SA 1376/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 110; orzeczenia dostępne również w CBOSA).
Z mocy przywołanego art. 144 k.p.a. zasady te mają także odpowiednie zastosowanie do postępowania organu II instancji w przypadku rozpoznawania zażaleń oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Tymczasem w sprawie niniejszej Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekło ponownie o stwierdzeniu nieważności postanowienia organu I instancji, podczas gdy art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie jest więc niezgodne z rozstrzygnięciami przewidzianymi w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Kolegium nie koresponduje ponadto z jego uzasadnieniem, ponieważ Kolegium w pierwszym zadaniu rozważań wskazuje, że rozpoznaje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który jest niezasadny.
Z tych względów pkt 1 zarzutu skargi jest zasadny, co przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł się natomiast odnieść do meritum sprawy i oceniać zasadności pkt 2 i 3 skargi. Najpierw bowiem Kolegium musi wydać prawidłowe rozstrzygnięcie pod względem formalnym, by merytoryczna kontrola sądowoadministracyjna była możliwa. Przy czym odnośnie do pkt 3 zarzutu skargi oczywistym jest, że Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winno odnieść się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów tam podniesionych.
Sąd ponadto w niniejszej sprawie nie mógł na zasadzie art. 135 p.p.s.a. ocenić postanowienia Kolegium z "[...]" wydanego w pierwszej instancji. Będzie to możliwe dopiero po właściwym rozpoznaniu przez Kolegium wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).