Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2016r. B.B. złożyła w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. urodzonego [...] 1998r.
Po rozpatrzeniu wniosku działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na J.B. z uwagi na przekroczenie kryterium wieku dziecka. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 1 ust. 2 i 3, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 21, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r., poz. 195) zwanej dalej: p.p.w.d., oraz rozporządzenie Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2016r. poz. 214) w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i § 4 Kodeksu postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze zgromadzonej dokumentacji, wynika, że stosownie do art. 112 zdanie drugie kodeksu cywilnego, J.B. ukończył 18 lat z upływem [...] 2016r., natomiast świadczenie wychowawcze przysługuje do ukończenia 18 lat.
Jednocześnie ustalono, że przeciętny miesięczny dochód wnioskodawczyni w 2014 roku /uwzględniając dochód utracony z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej/ w przeliczeniu na osobę wyniósł 810,87 zł i przekroczył kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego - 800 zł.
Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie prosząc o jej zmianę. Podała, że nie jest prawdą, iż syn J. ukończył 18 lat w dniu [...] 2016r. (urodzony [...] 1998r.), gdyż w tym dniu osiągnął wiek 18 lat i ma tyle przez cały rok, a kończy 18 lat w dniu [...] 2017r., tj. dzień przed 19 urodzinami. Nie zgadza się także z wyliczeniem dochodu za 2014 rok, gdyż w tym roku posiadała na utrzymaniu jeszcze córkę, która uczyła się w szkole średniej. Nadto w lutym 2015r. utraciła dochody z tytułu pełnienia funkcji sołtysa - w 2014r. to kwota 504 zł miesięcznie. Podkreśliła, że w ustawie, jak pojawia się nowy członek rodziny to dochody dzieli się również na tę osobę.
Zatem logicznym jest aby odjąć od jej dochodu za ten rok 1/3 jej dochodów, które posiadała na córkę lub przyjąć faktyczne dochody uzyskiwane po tym czasie tj. 2015r. Wyjaśniła, że od tego czasu wraz z synem utrzymuje się z renty i jego alimentów, obecnie to 644,63 zł i 550 zł.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Przytoczono treść art. 5 ust. 3-4 ustawy z dnia 11 listopada 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 195) dalej: p.p.w.d., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Wyjaśniono, że kwestią sporną w tej sprawie jest wiek dziecka, gdyż w decyzji organ I instancji wyjaśnił, że syn wnioskodawczyni urodzony [...] 1998r. ukończył 18 lat w dniu [...] 2016r., wobec osiągnięcia pełnoletności. Wskazano, że stosownie do zapisu art. 112 zd. 2 Kodeksu cywilnego, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, co oznacza, że świadczenie wychowawcze można by otrzymywać do dnia przypadającego w przeddzień swoich urodzin, czyli [...] 2016r., gdyby w tej dacie ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci już obowiązywała.
Jednakże zgodnie z tą ustawą świadczenie wychowawcze przyznaje się od dnia 1 kwietnia 2016r. - art. 58 w związku z art. 48 ust. 1 p.p.w.d. Nadto wskazano, że przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest ściśle uzależnione od dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dlatego niezbędnym było również ustalenie tej okoliczności w sposób prawidłowy. Podano, że podstawą do przyznania świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym od 1 kwietnia 2016r. do 30 września 2017r. są dochody rodziny za rok 2014. W art. 2 pkt 1 ww. ustawy prawodawca określił co należy uznać za dochód wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, które m.in. wymieniają, iż dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012r. poz. 361, ze zm) dalej: u.p.d.o.f., pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne naliczone od kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Z akt sprawy wynika, że organ prawidłowo dokonał obliczenia dochodu wnioskodawczyni za 2014r. Na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego ustalono, że dochód ten wyniósł 11.804,58 zł, a uzyskany był z tytułu umowy o pracę od 1 stycznia do 31 stycznia 2014r. i renty z tytułu niezdolności do pracy. Nadto strona uzyskała dochód z tytułu diety sołeckiej - 6.048 zł, alimentów - 1.099,63 zł i świadczeń z funduszu alimentacyjnego - 3.600 zł. Stwierdzono, że dochód z tytułu diety sołeckiej podlega doliczeniu do dochodu rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 1 ppkt c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni była zatrudniona jedynie do 31 stycznia 2014r. to dochód ten- 2.327,38 zł należało uznać za dochód utracony, zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy. Wbrew stanowisku zainteresowanej za dochód utracony nie mógł zostać uznany jej dochód z tytułu pełnienia obowiązków obywatelskich, gdyż utrata tego dochodu z diety sołeckiej nie była utratą dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z art. 2 pkt 21 ww. ustawy. Zatem, po prawidłowo ustalonym dochodzie rodziny należało stwierdzić, że wnioskująca przekracza ustawowe kryterium na osobę w rodzinie wynoszące 800 zł.
Na powyższą decyzję B.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że faktyczne dochody jakie posiada od 1 marca 2015r. upoważniają ją do otrzymania na syna zasiłku wychowawczego, gdyż jej faktyczne dochody za 2015r. wynosiły: - dieta sołecka 2 x 525 zł = 1050 zł: 12 = 87,50 zł + 641,23 zł renta + 400 zł alimenty na syna, czyli łącznie 1128,73 zł, a na osobę 564,37 zł. Obecnie zaś jej sytuacja jest taka, że utrzymuje się z synem z renty 644,63 zł i alimentów syna 550 zł, co daje kwotę która uprawnia ją do otrzymywania pomocy w formie zasiłku wychowawczego.
Nadto syn jest jej szóstym dzieckiem, chociaż w interpretacji ustawy jest traktowany jako pierwsze dziecko. Poza tym błędnie został ustalony wiek syna, gdyż urodził się w dniu [...] 1989r. i 18 lat syn kończy dopiero w dniu [...] 2017r. Na poparcie jej stanowiska wskazują przepisy ustawy o zasiłkach rodzinnych, gdzie z uwagi na wiek dziecka przyznaje się inną wysokość zasiłku. I tak z chwilą osiągnięcia wieku 5 lat - 5 urodzin, nie staje się dziecko z tą chwilą 6-latkiem, czyli jest pięciolatkiem do osiągnięcia wieku 6 lat. Przytoczyła orzeczenie sądu administracyjnego II SA/Bd 288/11, w którym wskazano że pełnienie funkcji społecznych zalicza się do utraty innej pracy zarobkowej i jej dochód z diety sołeckiej winien też być potraktowany jako utracony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu
I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2016r. odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na syna wobec przekroczenia kryterium wieku dziecka, jak również okoliczności przekroczenia przez rodzinę dochodu na osobę w wysokości 800 zł, w przypadku gdy świadczenie miałoby zostać przyznane w rodzinie na pierwsze dziecko.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2006r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) dalej: p.p.w.d. oraz przepisy dotyczące dochodu określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r., jak również regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 380, ze zm) dalej: k.c.
Wskazać pozostaje, że jak wskazuje na to sam tytuł ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz treść jej art. 4 ust. 1 celem tej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), do dnia ukończenia przez dziecko 18.roku życia - art. 4 ust. 3 p.p.w.d. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 pkt 1 p.p.w.d. dochodem w rozumieniu tej ustawy jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Zatem regulacja ta odwołuje się do definicji ustawowej "dochodu", zawartej w art. 3 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.- w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: u.p.d.o.f.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Nadto zgodnie z art. 5 ust. 3 p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna J. urodzonego w dniu [...] 1998r. Organy orzekające w tej sprawie stwierdziły, że w dacie złożenia wniosku tj. w dniu 30 czerwca 2016r. syn skarżącej ukończył już 18 lat, wobec czego w stosunku do niego nie znajdują zastosowania regulacje wynikające z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, już tylko z tego względu, że przekroczone zostało kryterium wieku dziecka wynikające z art. 4 ust. 3 p.p.w.d. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Wbrew twierdzeniom skarżącej należy wyjaśnić, że w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawodawca nie dokonał odmiennej wykładni zapisu pojęcia "do ukończenia przez dziecko 18 roku życia". Powyższe oznacza, że zdarzenie to, czyli fakt ukończenia wieku należy oceniać z uwzględnieniem reguł wynikających z ustawy Kodeks cywilny. W art. 10 § 1 k.c. zapisano, że pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście, zaś w art. 110 k.c. wskazano, iż jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczenia, stosuje się przepisy poniższe. W art. 112 k.c. zapisano, że termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Jednakże przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia.
Z powyższej regulacji wynika niezbicie, że określona w nim reguła dotyczy obliczania wieku osoby fizycznej, przy czym w odniesieniu do osoby fizycznej reguła ta została doprecyzowana i dlatego termin w odniesieniu do osoby fizycznej upływa nie z końcem ostatniego dnia, lecz z jego początkiem. Oznacza powyższe, że w przypadku syna J. ukończył on 18 lat nie w dniu [...] 2016r. o godz. 24:00 lecz ukończył 18 lat o północy z [...] 2016r. Także w tym dniu osiągnął on pełnoletniość, nie zaś jak podnosi skarżąca ukończenie 18 lat w odniesieniu do jej syna nastąpi dopiero w dniu [...] 2017r., gdyż w tym dniu syn ukończy już 19 lat.
Ponieważ art. 58 p.p.d.w. stanowi, że ustawa powyższa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia (...), a jej ogłoszenie nastąpiło w elektronicznym Dzienniku Ustaw z dnia 17 lutego 2016r., co oznacza, iż ustawa weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016r., gdy syn skarżącej miał już ukończone 18 lat. Poza tym w art. 48 ust. 1 p.p.w.d. zapisano, iż pierwszy okres, na który ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017r.
W tym stanie rzeczy prawidłowo organy orzekające ustaliły i uznały, że w dacie wejścia w życie ustawy syn skarżącej miał już ukończone 18 lat życia wobec czego, zgodnie z art. 5 ust. 3 p.p.w.d., nie można skarżącej przyznać prawa do świadczenia wychowawczego bez względu na fakt, że w tej sprawie doszło także do przekroczenia kryterium dochodowego przysługującego na osobę w rodzinie, które uprawnia do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko - przekracza kwotę 800 zł.
Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że w błędnym przekonaniu pozostaje skarżąca twierdząc, iż w jej przypadku dochód który uzyskiwała z tytułu pełnienia funkcji sołtysa winien być potraktowany jako dochód utracony. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 p.p.w.d. w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. W art. 2 pkt 19 p.p.w.d. prawodawca enumeratywnie wyliczył zdarzenia powodujące utratę dochodów. I tak ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utrate dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
- e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.)
- f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;
- h) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Jak wskazano wyżej katalog ten jest zamknięty i organ administracji nie może go swobodnie, według swojego uznania, rozwijać. W art. 2 pkt 19 p.p.w.d. ustawodawca nie wskazał jako utratę dochodu kwot diet otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Kwot diet sołtysa nie można również uznać, jak wskazuje skarżąca, za inną pracę zarobkową, o której mowa w art. 2 pkt 19 lit. c ww. ustawy. Z przepisu art. 2 pkt 21 p.p.w.d. wynika bowiem, że pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Tymczasem skarżąca, pełniąc funkcję sołtysa w całym 2014r., otrzymywała diety w związku z wykonywaniem czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, a nie zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową w rozumieniu ww. ustawy.
Odnosząc się zaś do przywołanego w skardze wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011r. sygn. akt II SA/Bd 288/11 pozostaje wyjaśnić, że orzeczenie to dotyczyło tak odmiennej sytuacji faktycznej, jak również zapadło w innych stanie prawnym, bowiem przed zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której ustawodawca doprecyzował pojęcie "utraty dochodu" zapisane w art. 3 pkt 23 u.ś.r., zatem twierdzenie skarżącej, że na terenie różnych województw obowiązuje inne prawo jest co najmniej niezręcznym, gdyż faktycznie przytoczony wyrok w stanie faktycznym jej sprawy nie znajduje on żadnego odniesienia i uzasadnienia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.