Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, organ I instancji), po powzięciu informacji przekazanej przez Komisariat Policji w M. dotyczącej usytuowania obiektów budowalnych na działkach nr [...] obręb S., gm. M., zawiadomił właściciela nieruchomości o przeprowadzeniu czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego zabudowy istniejącej na ww. nieruchomościach.
Po kilkukrotnym przekładaniu terminu kontroli, na skutek wyjazdów właściciela nieruchomości, w dniu [...] września 2015r. przeprowadzono w obecności właściciela M.P. oraz jego pełnomocnika kontrolę obiektów budowalnych - domków rekreacyjnych wybudowanych na działce nr [...] obręb S., gm. M. Stwierdzono, że na nieruchomości usytuowane są dwa obiekty budowalne będące domkami rekreacyjnymi. Jeden z nich oznaczony jako Nr 1 posadowiony został na punktowych podparciach na bloczkach betonowych i posiada wymiary zewnętrzne: szerokość 5,03 x długość 11,0 m. Na elewacji od strony jeziora [...] wykonane są 3 witryny i podwójnej szerokości przeszklone drzwi. Przez okna, gdyż pełnomocnik nie posiada kluczy do obiektu, widoczne są meble, wyposażenie gospodarstwa domowego, urządzone pomieszczenie sypialni, aneksu kuchennego. Przed budynkiem wykonany jest taras. Obiekt ten jest usytuowany w odległości 15 m od jeziora.
Na tej samej nieruchomości w odległości 6 m od obiektu Nr 1 usytuowany jest obiekt budowalny będący domkiem rekreacyjnym określony jako Nr 2 o wymiarach zewnętrznych: 5,06 m x 10 m. Obiekt ten jest parterowy, posiada taras oraz także przeszkloną elewację od strony jeziora [...]. Do obiektu doprowadzona jest instalacja wodno-kanalizacyjna i energia elektryczna. Przez okna widoczne są pomieszczenia zagospodarowane jako sypialnia, aneks kuchenny i według właściciela nieruchomości łazienka, WC. Obiekt także posadowiony jest na bloczkach, usytuowany został na działce w lipcu 2015r. Właściciel podał, że nie jest inwestorem tego obiektu. Oświadczył, że jako właściciel działki przygotował teren tzn. doprowadził energię i wodę, a teren ten wydzierżawił firmie pn. Spółka. Obiekt także usytuowany został w odległości 15 m od linii brzegowej jeziora [...]. Pełnomocnik właściciela nieruchomości do protokołu kontroli wniósł zastrzeżenie, iż obiekty na działce nie stanowią domków rekreacyjnych lecz są to przyczepy campingowe.
Organ I instancji, po wszczęciu postępowania w sprawie usytuowania przez Spółkę z siedzibą w R. (dalej: Spółka) obiektu kontenerowego pełniącego funkcję rekreacyjną z drewnianym tarasem na działce nr [...] obr. S., gm. M., oznaczonego jako obiekt nr 2 bez wymaganego pozwolenia na budowę, wydał postanowienie z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ustawieniu powyższego obiektu kontenerowego oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących ww. kontenera tj. ostatecznej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganym przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano termin realizacji obowiązku na dzień 30 kwietnia 2016r.
Pismem z 27 kwietnia 2016r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 29 kwietnia 2016r.) pełnomocnik M.P. wniósł o wydłużenie terminu zakreślonego przez organ do dnia 30 sierpnia 2016r., wobec wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do Burmistrzem, który do chwili składania wniosku nie zakończył postepowania w tej sprawie. Postanowieniem z [...], PINB odmówił zmiany własnego postanowienie z [...] co do terminu dla wykonania nałożonych obowiązków wobec powzięcia informacji, że do Urzędu Gminy i Miasta M. do dnia 27 kwietnia 2016r. nie wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.
Wniosek o zmianę terminu do przedłożenia dokumentacji dotyczącej obiektu kontenerowego złożyła również Spółka w dniu 13 maja 2016r., lecz organ I instancji postanowieniem z [...] także odmówił zmiany własnego postanowienia z [...] wobec powzięcia informacji, że Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Wobec nie przedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, PINB decyzją z dnia [...] nakazał Spółce z siedzibą w R. rozbiórkę (usuniecie) obiektu kontenerowego o wymiarach 5,06m x 10 m z tarasem drewnianym, pełniącego funkcję rekreacyjną, na działce nr [...] obr. S., oznaczonego jako obiekt nr 2, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 1 w związku z ust.4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec stwierdzenia faktu usytuowania na działce nr [...] obr. S. obiektu kontenerowego bez wymaganego pozwolenia wszczęto wobec Spółki procedurę wynikającą z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego żądając przedstawienia przez inwestora dokumentów, przy czym pouczono, że brak przedstawienia żądanych dokumentów we wskazanym terminie będzie skutkował wydaniem nakazu rozbiórki. W wyznaczonym terminie nie zostały przedłożone dokumenty wobec powyższego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) obiektu na działce.
Od decyzji tej odwołał się M.P. zarzucając jej szereg naruszeń postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 10, 77 k.p.a. i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego oraz Spółka, która podniosła, że nie jest właścicielem żadnych obiektów budowalnych, nie budowała na działkach [...] żadnych budynków rekreacyjnych, a nadto nie uczestniczyła w żadnych czynnościach kontrolnych, oględzinach.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania wyjaśniając, że prowadzone postępowanie zmierzało do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na usytuowaniu obiektu kontenerowego pełniącego funkcję rekreacyjną na działce nr [...] obr. S. obiekt nr 2 poprzez doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy powziął wątpliwość co do zakresu stron biorących udział w tym postępowaniu, jak również wywiązanie się przez organ I instancji z obowiązku zapewnienia Spółce, którą organ ten uznał za sprawcę samowoli, czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Podniesiono, że z akt tej sprawy nie wynika konkretnie, czy inwestorem przedmiotowego obiektu jest właściciel działki, czy też Spółka, gdyż zebrane dowody budzą wątpliwości, zwłaszcza w zakresie informacji o wystąpieniu przez właściciela działki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro jak twierdzi nie jest on inwestorem przedmiotowego obiektu.
Mając to na względzie organ podał, że brak ustalenia bezsprzecznie wskazanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a nadto art. 48 ustawy Prawa budowlanego, gdyż nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do zweryfikowania kręgu stron postępowania i ustalenia inwestora spornej inwestycji, jak również do umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą. W przypadku wykazania, że inwestorem nie będzie Spółka, PINB winien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na właściwą stronę.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2016r. pełnomocnik M.P. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji WINB z dnia [...] co do rozstrzygnięcia, gdyż organ ten nie orzekł o całości żądania odwołania. Wniósł o uzupełnienie rozstrzygnięcia poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji z dnia [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowalnych oraz nakładającego na Spółkę określone obowiązki z terminem realizacji do 30 kwietnia 2016r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji z [...]. W motywach podano, że w wydanej decyzji nie wyeliminowano wskazanego postanowienia organu I instancji o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, gdyż w jego ocenie nie było takiej potrzeby. Organ zacytował fragment uzasadnienia decyzji z [...], w której zawarto wytyczne dla organu I instancji, jakie należy zrealizować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a z których wynika, iż w sytuacji wykazania, że inwestorem obiektu będzie inny podmiot niż Spółka, to organ I instancji będzie miał możliwość po raz kolejny wydania postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane w oparciu o nowo ustalony stan faktyczny.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik M.P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy ppsa., wniósł o uchylenie decyzji WINB w części wraz z uchyleniem postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji oraz uchyleniem postanowienia PINB z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżył wydaną decyzję WINB w części odmawiającej uchylenia postanowienia PINB z dnia [...]. W oparciu o art. 57 1 pkt 3 ppsa zarzucił decyzji naruszenie:
- - art. 107 § 1 kpa w związku z art. 104 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w sentencji decyzji o całości żądania wnoszącego odwołanie, który określając zakres zaskarżenia wskazał zarówno na decyzję organu I instancji, jak i zaskarżył na podstawie art. 142 kpa ww. postanowienie incydentalne, co do którego organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym zakresie w osnowie decyzji, czym dopuścił się nierozstrzygnięcia istoty sprawy w całości;
- - art. 111 § 1 kpa poprzez odmowę uzupełnienia skarżonej decyzji mimo złożenia w zastrzeżonym przez przepisy terminie żądania uzupełnienia decyzji, podczas gdy organ winien na tej podstawie uzupełnić skarżoną decyzję o brakujące rozstrzygnięcie;
- - art. 107 § 1 kpa poprzez wewnętrzną sprzeczność skarżonego aktu administracyjnego przejawiającą się z jednej strony w dostrzeżeniu przez organ odwoławczy daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem - wskazując na brak poszanowania czynnego udziału w postępowaniu podmiotu uznanego przez organ za inwestora, jak również nie znajdujące oparcia w aktach administracyjnych sprawy uznanie, że dany podmiot jest inwestorem (brak bezsprzecznego ustalenia inwestora), uznanie wydanego nakazu rozbiórki za przedwczesne oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków, co powoduje, że ustalenia organu odwoławczego nie korespondują z nieuchyleniem postanowienia incydentalnego.
W uzasadnieniu omówiono zasadność podniesionych zarzutów wskazując, że mimo słuszności i zasadności wydanej przez organ odwoławczy decyzji, w jej osnowie nie rozstrzygnięto odnośnie postanowienia organu I instancji z [...], które wobec braku własnego środka zaskarżenia było przedmiotem zaskarżenia, w trybie art. 142 kpa, w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego nawet jeżeli organ odwoławczy uznałby prawidłowość tego postanowienia, to winien dać temu wyraz w osnowie decyzji, a nie w formie jednozdaniowego odniesienia się w treści skarżonej decyzji do ww. postanowienia, które zresztą nie wskazuje na prawidłowość tego postanowienia, uzasadniałoby utrzymanie w mocy tegoż aktu. Takie działanie nie jest wystarczające do stwierdzenia, że organ badał prawidłowość kwestionowanego postanowienia.
Skarżący podał, że dopiero z treści postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji powziął informacje co do stanowiska organu odwoławczego wobec skarżonego w odwołaniu postanowienia. Końcowo stwierdził, że oczywistą i logiczną konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy istotnych naruszeń proceduralnych oraz nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy winno być nie tylko przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (co organ odwoławczy uczynił), ale również uchylenie postanowienia wydanego w oparciu o nieprawidłowe, niepełne dowodowo i przeprowadzone bez poszanowania zasady czynnego udziału rzekomego inwestora, postępowanie pierwszoinstancyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa.
Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej, którą organ uchylił decyzję PINB z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że decyzja ta została zaskarżona jedynie w części odmawiającej uchylenia postanowienia organu I instancji z [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym ustawieniu obiektu kontenerowego oraz nałożono na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu.
Jak wynika z przekazanych akt tej sprawy postanowienie PINB z dnia [...] wydane zostało w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2013r. poz. 1409, ze zm, w wersji obowiązującej w dacie wydania aktu), który nie przewiduje środka zaskarżenia. Zatem postanowienia takie może zostać zaskarżone jedynie na zasadach ogólnych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, stosownie do art. 142 k.p.a. W tym miejscu wskazać jednak należy, że o ile w art. 142 k.p.a. przewidziano możliwość zaskarżenia w odwołaniu od decyzji także postanowień, na które nie służy zażalenie, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają żadnych szczególnych rozwiązań prawnych co do rozstrzygnięcia wydawanego po rozpoznaniu takiego środka zaskarżenia w ramach odwołania. Pozostaje zwrócić uwagę, iż zaskarżenie postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. ma charakter niesamoistny, gdyż uzależnione jest od jednoczesnego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Tym samym, za nieuprawnione uznać należy wydawanie w takim trybie odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego takiego postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydawanie takich rozstrzygnięć przez organ odwoławczy tylko w odniesieniu do postanowień, na które służyło zażalenie (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zaskarżenie postanowienie w trybie art. 142 k.p.a. nie jest jednak tożsame z wniesieniem zażalenia. Jednakże prawodawca w regulacji art. 138 k.p.a. nie przewidział możliwości rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby odrębne uregulowanie dla postanowień niezaskarżanych w trybie zażalenia, a kontrolowanych dopiero w wyniku rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie pozostaje stwierdzić, że organ odwoławczy na skutek zaskarżenia postanowienia w trybie art. 142 k.p.a., które znajduje się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, uprawniony jest do wydania tylko rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w art. 138 k.p.a. Żadne z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. nie odnosi się wprost do postanowień, które mogą być zaskarżane w trybie art. 142 k.p.a. Tym samym, nieuprawnione jest stawianie organowi odwoławczemu zarzutu niekompletności rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji i w konsekwencji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 111 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w świetle którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając brzmienie tego przepisu stwierdzić pozostaje, że skarżona decyzja organu odwoławczego w zakresie rozstrzygnięcia jest kompletna.
W realiach tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie także stanowisko skarżącego o wewnętrznej sprzeczności skarżonej decyzji i naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., czego wyrazem miałoby być z jednej strony, dostrzeżenie przez ten organ daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków. Jak już wskazano, organ odwoławczy nie jest uprawniony do uchylania postanowień zaskarżalnych w trybie art. 142 k.p.a. Z uwagi na niesamoistność tego środka zaskarżenia, po jego wniesieniu w odwołaniu od decyzji, organ odwoławczy przede wszystkim bada, czy wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło na skutek naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W przypadku stwierdzenia takich naruszeń, tak jak w tej sprawie, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W kwestii natomiast postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to wyjaśnić pozostaje, że organowi I instancji przysługuje uprawnienie do jego uchylenia. Zgodnie bowiem z art. 77 § 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że takie postanowienie jest postanowieniem dowodowym, skoro wydawane jest w celu zgromadzenia niezbędnej dokumentacji umożliwiającej następnie organowi nadzoru budowlanego zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Okoliczność ta prawidłowo została uwzględniona przez WINB w skarżonej decyzji, w której organ ten zobowiązując organ I instancji do podjęcia dalszych czynności dowodowych wyraźnie wskazał, że "w przypadku gdy organ I instancji wykaże, że inwestorem jednak nie będzie Spółka winien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na zobowiązane strony". W takim też przypadku, wykonanie tego zalecenia będzie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ I instancji własnego postanowienia z dnia [...].
Nadto mając na uwadze treść art. 134 ustawy ppsa. należy podnieść, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tej sprawie winny też mieć na uwadze kwestię samowolnego usytuowania na działce nr [...] obręb S. obiektu letniskowego w bezpośredniej odległości od linii brzegowej jeziora [...]. Zwłaszcza, że co do zasady za prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości odpowiada jej właściciel.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.