Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 listopada 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę Nr XV/104/04 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Gołdap, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:
- - § 6 załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 8 ust. 1 pkt 5) załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 10 pkt 1) - 3) załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 12 załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 16 ust. 1 pkt 5), pkt 7), pkt 10) załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 18 pkt 1) i pkt 3) załączników nr 1 - 31 do uchwały,
- - § 37 ust. 2 załączników nr 1 - 31 do uchwały.
W kontekście zapisu § 6 załączników nr 1 - 31 do uchwały podniesiono, że wprowadzenie w statucie zasady domniemania kompetencji sołectwa pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 164 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Dalej według skarżącego zastrzeżenia budzą zapisy § 8 ust. 1 pkt 5) statutów, stanowiące, że do zadań sołectwa należy sprawowanie kontroli społecznej nad działalnością jednostek organizacyjnych związanych z warunkami życia wsi. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, funkcjonuje w strukturze administracji samorządowej, a w konsekwencji - nie może być podmiotem, który mógłby sprawować "kontrolę społeczną", o której mowa w ww. zapisach.
Natomiast w treści § 10 statutów postanowiono, iż Zebranie Wiejskie opiniuje, w części dotyczącej Sołectwa, przedstawiane do konsultacji przez Radę Miejską projekty uchwał w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego, planu budżetu na dany rok, przepisów prawa miejscowego, przekazywania Sołectwu składników mienia komunalnego. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw modyfikacji ustawowych trybów uchwalania poszczególnych aktów normatywnych, co dotyczy w szczególności uchwał podejmowanych w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, także uchwał budżetowych, w tym przyznawania kompetencji opiniodawczych sołectwu w drodze aktu prawa miejscowego.
Podniesiono również, że według zapisów § 12 ust. 1 statutów, sołectwa mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi samorządu i gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców Sołectwa. Według ust. 2 ww. zapisów, sołectwo posiada zdolność sądową w postępowaniu cywilnym w zakresie spraw określonych ustawą i statutem. Tymczasem mając na względzie przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo trzeba w ocenie Wojewody wskazać, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy, nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może zatem występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub też w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich.
Kwestie umocowania tak do reprezentacji, jak zawierania umów oraz występowania przed sądami i organami, mogą wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych, ewentualnie - realizować się w praktyce na mocy udzielonego przez właściwy organ upoważnienia.
Natomiast stosownie do zapisów § 16 statutów, do obowiązków Sołtysa należy w szczególności zwoływanie Zebrań Wiejskich, wykonywanie uchwał Zebrania Wiejskiego, zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej, wykorzystywanie aktywności mieszkańców dla poprawy gospodarki i warunków życia w Sołectwie, reprezentowanie mieszkańców Sołectwa wobec organów gminy oraz współpraca z tymi organami, uczestniczenie w naradach Sołtysów zwoływanych przez Burmistrza, pełnienie roli męża zaufania w miejscowym środowisku, opiniowanie wniosków mieszkańców Sołectwa w sprawach przyznawania im zasiłków i innej pomocy jak również wniosków o ulgi w podatkach, opłatach i innych należnościach, udział w sesjach Rady bez prawa głosu, wykonywanie powierzonych mu przepisami prawa zadań z zakresu administracji publicznej.
W ocenie skarżącego określenie kompetencji należących do sołtysa wymaga korekty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sołtys jest organem wykonawczym sołectwa i zakres kompetencji, w szczególności zaś obowiązków nałożonych na sołtysa w statucie jednostki pomocniczej, nie powinien wykraczać poza ramy zakreślone istotą tej regulacji. W ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do regulowania kwestii udziału sołtysa w procedurach jakiegokolwiek postępowania o procedurach unormowanych ustawowo (zapisy § 16 ust. 1 pkt 5 statutów sołectw). Błędne jest też zamieszczanie w katalogu kompetencji (regulacja § 16 ust. 1 pkt 7 i pkt 10 statutów sołectw) zapisów niejasnych, nieprecyzyjnych, gdyż stoi to w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji, znajdującą oparcie w art. 2 Konstytucji RP.
Podniesiono również, że według zapisów § 18 statutów Zebranie Wiejskie może odwołać Sołtysa przed upływem kadencji, jeżeli utracił zaufanie mieszkańców Sołectwa, także - jeżeli dopuścił się przestępstwa oraz sołtysa który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska.
W ocenie skarżącego powyższe zapisy wymagają doprecyzowania. Przede wszystkim wskazać należy, że zapis dopuszczający możliwość odwołania sołtysa z powodu dopuszczenia się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska, z jednej strony wprowadza poważną sankcję w postaci utraty możliwości dalszego sprawowania funkcji, z drugiej zaś - nie precyzuje jakie zachowanie sankcję tę powoduje.
Na koniec wskazano, że według zapisów § 37 ust. 2 statutów, w przypadkach spornych postanowienia Statutu interpretuje wiążąco Burmistrz. W ocenie organu nadzoru brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia kompetencji Burmistrza w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ uznał w całości argumentację w niej zaprezentowaną, stwierdzając, że uwagi organu nadzoru zostaną uwzględnione w takcie prac nad nowymi statutami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XV/104/04 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Gołdap.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., 142, 1591 j.t.). Zgodnie z tą regulacją prawną organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 3 Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przede wszystkim trzeba podnieść, że zarzuty podniesione w skardze przez organ nadzoru w stosunku do określonych zapisów kwestionowanej uchwały oraz zaprezentowana w tym kontekście przez niego argumentacja prawna zasługują na pełną aprobatę. Uznał je również organ, który wydał przedmiotowa uchwałę.
Bez wątpienia wprowadzenie w statutach (§ 6 załączników nr 1 - 31 do uchwały) zasady domniemania kompetencji sołectwa pozostaje w sprzeczności z art. 164 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą to regulacją prawną podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Z faktu, że Konstytucja czyni gminę podstawową jednostką samorządu terytorialnego wynika konsekwencja prawna, że to gmina spełnia jego podstawowe zadania. Oznacza to, że sprawy będące w gestii tegoż samorządu należą tym samym do kompetencji gminy i jej organów, że zadania innych jednostek muszą być wyraźnie przez prawo określone i przyznane tym jednostkom (Wiesław Skrzydło, komentarz do art. 164 Konstytucji RP). W żadnym wypadku zatem nie można czynić takiego domniemania wobec jednostek pomocniczych jakimi są sołectwa.
W związku z tym sołectwo nie jest władne również sprawować kontroli społecznej nad działalnością jednostek organizacyjnych (§ 8 ust. 1 pkt 5) załączników nr 1 - 31 do uchwały). Zupełnie bezpodstawne jest również przyznanie kompetencji Zebraniu Wiejskiemu w zakresie opiniowania planu zagospodarowania przestrzennego, planu budżetu na dany rok i przepisów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest tworzenie nowego, de facto pozaustawowego trybu opiniowania wspomnianych aktów prawnych, na podstawie niniejszej uchwały.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego uregulowań zawartych w § 12 załączników nr 1 - 31 do uchwały podzielić trzeba w całej rozciągłości stanowisko wojewody, który słusznie podniósł, że mając na względzie przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo trzeba wskazać, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy, nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może zatem występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub też w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich. Umocowania do reprezentacji, jak zawieranie umów oraz występowania przed sądami i organami, mogą wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych, ewentualnie z udzielonego przez właściwy organ upoważnienia.
Rację ma Wojewoda, podnosząc, że nie ma podstaw do regulowania kwestii udziału sołtysa w procedurach jakiegokolwiek postępowania o procedurach unormowanych ustawowo (zapisy § 16 ust. 1 pkt 8 statutów sołectw). Błędne jest też zamieszczanie w katalogu kompetencji (regulacja § 16 ust. 1 pkt 7 i pkt 10 statutów sołectw) zapisów niejasnych, nieprecyzyjnych, gdyż stoi to w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji, znajdującą oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sołtys jest organem wykonawczym sołectwa i zakres kompetencji, w szczególności zaś obowiązków nałożonych na sołtysa w statucie jednostki pomocniczej, nie powinien wykraczać poza ramy zakreślone istotą tej regulacji. Co do zaś zarzutów odnoszących się do zapisów § 16 ust. 1 pkt 5), pkt 7), pkt 10) załączników nr 1 - 31 do uchwały, trzeba podnieść, że ich umieszczenie w statutach jest bezcelowe ponieważ powielają one zadania sołtysa nałożone na niego w odrębnych regulacjach ustawowych. Powtarzanie zaś takich obowiązków stoi w sprzeczności z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej.
Podobnie kwestionowane zapisy § 18 pkt 1) i pkt 3) załączników nr 1 - 31 do uchwały obarczone są wadą legislacyjną, gdyż wprowadzają pojęcia nie doprecyzowane i nieostre znaczeniowo, powodują zbyt duży luz interpretacyjny, który jest niedopuszczalny w przypadku zastosowania sankcji o jakiej mowa w § 18 statutów.
Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia regulacji, iż w przypadkach spornych Burmistrz interpretuje wiążąco postanowienia Statutu (§ 37 ust. 2 załączników nr 1 - 31 do uchwały).
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w części określonej w pkt 1 orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 ppsa.