Uzasadnienie
W dniu 5 lipca 2019 r. do Urzędu Gminy skierowany został wniosek I. J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. M..
Decyzją z "[...]" Wójt Gminy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że świadczenie nie przysługuje, ponieważ nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki, nadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art.190 ust. 1 Konstytucji,
- - błędną wykładnię art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od 28 listopada 2019 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, ale dopiero od dnia 28 listopada 2019 r., z uwagi na to, że do dnia 27 listopada 2019 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do zasiłku dla opiekuna.
W skardze do sądu pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- - naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez jego przyznanie od 1 lipca 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, w rozpatrywanej sprawie przesłanka niniejsza została spełniona.
Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd uznał zarzuty skargi za słuszne.
W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełniała ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), a także z uwagi na to, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2019 r., sygn. III SA/Gd 423/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie. W ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 28 listopada 2019 r., bowiem do 27 listopada 2019 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej zasiłek dla opiekuna. Z kolei zdaniem skarżącej, powinno być ono przyznane od 1 lipca 2019 r., gdyż w tym miesiącu złożyła ona wniosek, w którym dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, a także złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r.
i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek, tj. od lipca 2019 r.
Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. I OSK 886/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń.
W ocenie Sądu, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres obejmujący m.in. czas od lipca 2019 r. do 27 listopada 2019 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek dla opiekuna, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu, organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 28 listopada 2019 r., zamiast od 1 lipca 2019 r.
Niewykluczone, że powodem takiego rozstrzygnięcia było przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną. Jednakże przekonanie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych, wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017 r., sygn. I OSK 2257/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017r., sygn. I OSK 1987/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie już we wniosku z dnia 5 lipca 2019 r. skarżąca wnioskowała by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (k. 25 i 27 akt administracyjnych). Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien wydać decyzję dotyczącą okresu od 1 lipca 2019 r. do 27 listopada 2019 r., przy czym wysokość przyznanego świadczenia musi uwzględniać fakt, że skarżąca pobierała w tym czasie zasiłek dla opiekuna, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować.
Powyższej sprawy nie czyni bezprzedmiotową śmierć matki skarżącej w dniu 15 marca 2020 r., bowiem rozstrzygnięcie dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno być wypłacone w 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).