Uzasadnienie
1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 listopada 2017r. Rada Gminy Szczytno (dalej jako: "Rada Gminy"), na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073), dalej jako: u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1875), dalej jako: u.s.g., podjęła uchwałę nr XLI/297/2017 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczytno w części obrębu geodezyjnego Szymany (dalej zwaną uchwałą lub studium).
- 2. Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ nadzoru" lub "skarżący"), który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że ustalenia przedmiotowego studium nie wypełniają dyspozycji aktualnego brzmienia u.p.z.p., wynikającego z ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r. poz. 1777). Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. określa się w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.
Ponadto w myśl art. 9 ust. 3a u.p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 tejże ustawy. Organ nadzoru wskazał, że zmienione przepisy art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 7d oraz art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. weszły w życie 18 listopada 2015r. Nieuregulowanie przez prawodawcę kwestii przejściowych, pozwalających na stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych, oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost.
W związku z tym wymogi stawiane studium w zmodyfikowanych przepisach obowiązują również w przypadku postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Jeżeli w dniu 18 listopada 2015r. toczyło się postępowanie w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany studium, to należy projekt dostosować do nowych wymogów. Skarżący wyjaśnił, powołując się na interpretację Ministra Infrastruktury, że aktualizacja i zmiana dodatkowych treści studium, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analiz, dotyczy w szczególności zmian polegających na wskazaniu dla danego obszaru nowych kierunków dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności przeznaczenia pod zabudowę terenów o dotychczas innej funkcji, bowiem zmiany tego rodzaju zwykle wymagają aktualizacji innych danych zawartych w studium, związanych z prowadzeniem polityki przestrzennej gminy - wyznaczanie danego obszaru jako obszar możliwej zabudowy wiąże się wprost z przyszłymi zobowiązaniami gminy wynikającymi z konieczności budowy infrastruktury technicznej (w tym nabyciem nieruchomości pod drogi publiczne) i zapewnieniem dostępu do infrastruktury społecznej.
Przepis ten nie oznacza jednak, że każda zmiana w studium wiąże się z koniecznością dokonywania modyfikacji tego aktu w szerokim zakresie. Gmina, stosując kryterium dezaktualizacji treści studium na skutek projektowanej zmiany, może w uzasadnionych przypadkach uznać, że zamierzona zmiana nie rodzi konieczności szerokiej nowelizacji studium. Dotyczyć to może np. korekt przebiegu inwestycji celu publicznego, uwzględnienia w studium ustanowionej formy ochrony przyrody, która nie prowadzi do konieczności wprowadzania lub rozszerzania ograniczeń w zagospodarowaniu itd.
W związku z powyższym skarżący zauważył, że z ustaleń tekstowych zmienionego studium stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" oraz powiązanych z nimi ustaleń graficznych, jednoznacznie wynika, że nie może być tutaj mowy o punktowym charakterze lub braku istotnego wpływu na pozostałe obszary gminy. Wprowadzone zmiany obejmują fragment obszaru gminy Szczytno, zlokalizowanego w obrębie Szymany, w bezpośrednim sąsiedztwie Portu Lotniczego Olsztyn-Mazury, z przeznaczeniem pod tereny specjalne przylotniskowej strefy ekonomicznej w Szymanach. Według ustaleń ze strony 8 "Realizacja zagospodarowania przestrzennego ww. strefy stanowi ważny element polityki zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego Województwa Warmińsko-Mazurskiego oraz Powiatu Szczycieńskiego i Gminy Szczytno". Na stronie 11 podkreślono też strategiczne znaczenie realizacji tego zadania dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
W granicach tejże strefy dopuszcza się realizację szeroko rozumianej funkcji usługowej oraz funkcję przemysłową, składów i magazynów (str. 11). Tym samym przeznaczenie nowych terenów pod inwestycje, mogące generować uciążliwości i wpływać na rozwój pozostałych obszarów gminy, w tym przeznaczenie na cele usługowe i przemysłowe, wymaga dokonania szerokich i wnikliwych analiz, w tym takich, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt. 7 u.p.z.p. Dodatkowo skarżący stwierdził, że studium wykazuje braki w zakresie ustaleń, o których mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U Nr 118, poz. 1233 ze zm.), dotyczących kierunków wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Studium powinno określać w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy.
Zdaniem organu nadzoru studium w sposób lakoniczny reguluje tę materię (str. 10), odnosząc się jedynie do zabudowy jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej. Reasumując, skarżący wskazał, że studium, stanowi niekompletny materiał wyjściowy do planowania przestrzeni gminy i nie wypełnia dyspozycji aktualnego brzmienia u.p.z.p.
- 3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy Szczytno wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Zgodził się, że doszło do naruszeń omówionych w skardze. Oświadczył, że gmina Szczytno zobowiązuje się do zmiany studium w sposób zgodny z aktualnym brzmieniem u.p.z.p. Wskazał, że wytyczne i uwagi Warmińsko - Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego - Wydział Infrastruktury, Geodezji Rolnictwa zostały wnikliwie przeanalizowane i będą uwzględnione przy dokonywaniu zmian w studium.
- 4. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 20 marca 2018r.:
- - pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte;
- - pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zapewnił, że Gmina doprowadzi do merytorycznego poprawienia zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.
Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 albo 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Zaskarżone studium wydane zostało na podstawie przepisów cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ocenie legalności zawartych w nim rozwiązań uwzględnić należy więc art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 powoływanej w skardze ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji, nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015r. Zmiana polega na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad".
Zatem obecnie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić tylko istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ocena legalności studium może dotyczyć procedury jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji nie może być uznany za nieważny przepis, który nie narusza obowiązującego prawa w sposób istotny, a jego wejście w życie poprzedzone zostało wymaganą procedurą.
W rozpatrywanym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia zmiany studium poprzez zaniechanie omówionych w skardze, obowiązujących standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w celu uzasadnienia przyjętych ustaleń; poprzez brak zawarcia w uchwalanym akcie treści wymaganych cytowanym § 6 pkt 2 rozporządzenia, jak również poprzez niewłaściwą realizację art. 9 ust. 3a u.p.z.p. z pominięciem zasad techniki prawodawczej.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczytno w związku z wyznaczeniem specjalnej przylotniskowej strefy ekonomicznej, której granice przedstawiono na załączniku graficznym i oznaczono kolorem szarym.
W dacie rozpoczęcia procedury uchwalania tego studium, co nastąpiło uchwałą intencyjną z dnia 17 czerwca 2016r. obowiązywały znowelizowane przepisy u.p.z.p.
w brzmieniu opisanym w skardze, nadanym wspomnianą ustawą o rewitalizacji. Zgodnie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany przedmiotową nowelizacją, zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust.
1. Z treści tego przepisu wynika, że możliwa jest zmiana części studium sporządzonego uprzednio dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.) - dla części obszaru gminy. Jednak zmiana dotychczasowych ustaleń studium wymaga wprowadzenia stosownych zmian w części tekstowej i graficznej dotychczas obowiązującego studium sporządzonego dla obszaru całej gminy w odniesieniu do treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. Oczywistym jest natomiast, że rada gminy podejmując uchwałę powinna to czynić w zgodzie z delegacją ustawową oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z § 141 załącznika do tego rozporządzenia do projektów uchwał stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II. Dział II dotyczy zaś zmiany (nowelizacji) ustawy. Stosownie do § 82 zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. W myśl § 84 jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.
W dalszych § działu II wyjaśniono jak należy formułować uchylenie przepisów, zmianę ich treści czy dodanie nowych przepisów. Wbrew tym wymogom Rada Gminy uchwaliła jako załącznik 1 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" przedstawiający ustalenia dla obszaru całej gminy, z wyróżnieniem kolorem czerwonym zapisów dodanych i skreśleniem zapisów sprzecznych z nowo przyjętymi kierunkami zagospodarowania dla analizowanego terenu. Załącznik nr 2 do uchwały, którym jest rysunek w skali 1:25000 zatytułowany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczytno" przedstawia obszar całej Gminy Szczytno, określając kierunki zagospodarowania przestrzennego dla całego tego terenu.
Tym samym w istocie dokonano uchwalenia całego studium, utrzymując w mocy wszystkie zapisy, których nie dotyczyła przedmiotowa zmiana, bez ich weryfikacji w świetle obowiązujących na dzień podjęcia uchwały przepisów prawnych. Natomiast w czasie wydawania zaskarżonego aktu obowiązywał zmieniony stan prawny niż w czasie uchwalenia pierwotnego tekstu studium przyjętego uchwałą z 2000r. Na przykład na mocy § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.) wprowadzono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny, w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Ponadto Rada Gminy powinna uwzględnić, że na zasadzie § 90 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - zmienia się zawsze pierwotny tekst, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Nieprawidłowo więc uznano, że wprowadzenie zmian obejmujących zmiany przyjęte wcześniejszą uchwałą z dnia 24 lutego 2015r., nr V/302015, wymaga stwierdzenia utraty mocy tej nowelizacji, o czym orzeczono w § 4 zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, których zasadność organy gminy uznały, wskazać należy, że ustawa o rewitalizacji reguluje przede wszystkim kwestię stworzenia gminnych programów rewitalizacji sporządzanych dla wyznaczonych uprzednio w drodze uchwały obszaru rewitalizacji, czyli obszaru zdegradowanego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o rewitalizacji). Obszary tego typu muszą zostać oznaczone w studium. Dlatego dodane zostały do u.p.z.p. art. 10 ust. ust. 2 pkt 14 i 14a. Przy czym zastosowanie tych przepisów powinno mieć miejsce dopiero po uchwaleniu gminnego programu rewitalizacji. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 ustawy o rewitalizacji w przypadku gdy ustalenia gminnego programu rewitalizacji są niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeprowadza się postępowanie w sprawie zmiany tego studium, w celu jego dostosowania do gminnego programu rewitalizacji. Dalsze ustępy art. 20 regulują szczególny tryb zmiany studium w tym zakresie.
Odrębnie, dodatkowo ustawa o rewitalizacji wprowadziła zmiany do u.p.z.p. opisane w skardze. Mianowicie na gminy nałożony został obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji wprowadzonej zasady koncentracji zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych.
Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej.
W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca.
Analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii stricte mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami. Dokumentacja taka nie jest więc niezbędna przy rozpoczęciu procedury uchwalania zmiany studium, czy opiniowaniu projektu studium albo wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, chyba że wspomniane analizy stanowią podstawę ograniczenia zabudowy. Nie budzi jednak żadnej wątpliwości, że taka dokumentacja planistyczna przed uchwaleniem zmian do Studium winna być przygotowana, a fakt, iż są to instytucje nowe nie może świadczyć o braku potrzeby ich sporządzenia, jak również nie może uzasadniać odstąpienia od ich przygotowania. W niniejszej sprawie bezspornie nie przeprowadzono analiz w podanym zakresie.
Z art. 10 ust. 5 pkt 1 – 6 u.p.z.p. wynika, że co do zasady bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę winien być sporządzony dla obszaru całej gminy, w podziale na funkcję zabudowy. Jak wspomniano to już wyżej ma to przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy i służyć racjonalnemu wykorzystaniu potencjału gminy w zakresie planowania nowej zabudowy. Jeżeli zmiana dotyczy tylko ograniczonego obszaru gminy, tak jak w niniejszej sprawie intencją było tylko utworzenie specjalnej przylotniskowej strefy ekonomicznej, należy kompleksowo ocenić jakie zmiany, np. pod względem infrastruktury, spowoduje zabudowa związana z lokalizacją tej strefy i zwrócić uwagę na konsekwencje z tego płynące dla gminy
Zasadny jest też zarzut naruszenia zacytowanego § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż bezspornym jest, że na terenie strefy dopuszczono realizację obiektów budowlanych. W związku z tym na podstawie tego przepisu rozporządzenia konieczne jest określenie w studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także zawarcie wytycznych określania tych wymagań w planie miejscowym.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione.
Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.