Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 października 2016 r., "[...]" Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania "[...]" od decyzji z dnia 10 sierpnia 2016 r. "[...]" wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wolnostojącego na działce "[...]", utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym.
W dniu 27 kwietnia 2016 r. do Urzędu Miasta i Gminy "[...]" wpłynął wniosek "[...]" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu "[...]"
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wolnostojącego na działce "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" zarzuciła jej naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 36/32 bez zapewnienia wymaganego ładu przestrzennego i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich,
- 2) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. polegającego na nieudokumentowaniu sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów,
- 3) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 10 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia, odnosząc się do treści zarzutów odwołania, wskazało, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jeśli chodzi o autorstwo analizy, to rzeczywiście brak jest w aktach sprawy udokumentowania uprawnień autora analizy i projektu decyzji, jednakże organy - z urzędu posiadają wiedzę, iż autor analizy mgr inż. "[...]" posiada uprawnienia do sporządzenia projektu decyzji i analizy, w związku z czym tego rodzaju uchybienie formalne nie ma wpływu na wynik postępowania.
Ponadto, analiza funkcji została jako załącznik stanowiący integralną część decyzji podpisana i opieczętowana z upoważnienia organu, tj. Burmistrza Miasta i Gminy "[...]". Kolegium argumentowało, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ("[...]" - front ustalono od strony działki nr "[...]" po której odbywa się dojazd).
Wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest w przedmiotowej sprawie wystarczające i prawidłowe, bowiem w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi (garaż). Zatem z przedstawionych wyników analizy można wwieść wniosek, iż spełniony jest warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Dodatkowo Kolegium wskazało, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia też pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, działka ma dostęp do drogi publicznej (pośredni), istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji.
Ponadto, na terenie działki nr "[...]" nie występują grunty rolne podlegające ochronie i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja organu I instancji zawiera też wszystkie elementy o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. W pkt 3 ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym linie rozgraniczające nowej zabudowy i charakterystyczne parametry inwestycji. W toku postępowania uzyskano też uzgodnienia z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do tut. Sądu "[...]" żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania bez zapewnienia ładu przestrzennego i bez uwzględnienia wszystkich wymaganych parametrów zabudowy na działkach sąsiednich objętych analizą urbanistyczną,
- 2) § 5 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez ustalenie w sposób niewłaściwy średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla działki nr "[...]".
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p.
Argumenty skargi sprowadzają się wyłącznie do zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Przede wszystkim należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego powinny być zbadane po ustaleniu czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).
W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów procesowych. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu działki "[...]" nie było, w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588., zwanego dalej rozporządzeniem).
Analiza administracyjnych akt sprawy wskazuje, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej, teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody i dziedzictwa kulturowego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Kolejny zarzut skargi dotyczy niewłaściwego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Skarżąca zarzuca, że organy ustaliły w sposób niewłaściwy średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla działki nr "[...]". Wyjaśnić zatem należy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie tego parametru w odmienny sposób, pod warunkiem, że wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Określenie tego parametru powinno być konkretne i stanowcze - winno być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r, sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru.
Wypada nadto wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.
Kontrola wydanej przez organ I instancji decyzji (wraz z będącymi jej integralnymi częściami załącznikami) oraz analizy urbanistyczno -architektonicznej, na której decyzję tę oparto, prowadzi do wniosku, że czyni ona zadość wymogom, wynikającym z przytoczonych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.
Wskazać zatem należy, że z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. (załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy – k. 113 i nast. akt administracyjnych) wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,05. Tabelaryczne zestawienie zabudowanych działek z obszaru analizowanego zawiera kilkanaście pozycji. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,01 do 0,11, zatem wskaźnik średni 0,05 jest wielkością wiarygodną. Autor analizy dokonał zatem rzetelnych i szczegółowych obliczeń. Zatem zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia nie jest zasadny. Dodatkowo należy wyjaśnić, że być może na etapie projektu budowlanego zmieni się również wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do tego, który został wskazany we wniosku.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, wobec czego organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami - decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Należało zatem przyjąć, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa.
Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, Lex nr 1216331).
Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.