Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił B. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), wnioskowanego na G. P., z uwagi na niespełnienie kryterium, o których mowa w art. 17 ust. 1b powołanej ustawy.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni jest córką niepełnosprawnej G. P. i nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności podano, że nie da się ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność G. P. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 25 lutego 2013 r., czyli od ponad 75 roku życia osoby niepełnosprawnej, której dotyczy wniosek. Ustalono również, że przed 2013 r. nie zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności i nie została zachowana ciągłość posiadania orzeczenia o niepełnosprawności przed datą złożenia wniosku o opisane wyżej orzeczenie.
W złożonym odwołaniu B. C. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) i wniosła o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniosła ponadto, że opiekuje się matką codziennie i dotychczas przysługiwał jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, wniosła o przyznanie spornego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że chociaż nie ustalono, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, a pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało dopiero w 76 roku życia, jej matka choruje od dawna, a nie wnioskowano o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż nie zaistniała tak potrzeba.
Decyzją z dnia "[...]’ Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Wr 418/09, zgodnie z którym data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu, nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. W rozpoznawanej sprawie przedłożone przez odwołującą się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zawierało stwierdzenie, że niemożliwe było ustalenie daty powstania niepełnosprawności.
Tym samym, w ocenie Kolegium, nie został spełniony jeden z warunków ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, iż niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - do ukończenia 25. roku życia. Stwierdzenie w orzeczeniu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie pozwoliło na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium zauważyło, że zawarte w orzeczeniach z dnia "[...]" i dnia "[...]" sformułowanie o braku możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność, wskazuje, że okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia. Kolegium stwierdziło, że rozpoznanie zawarte w powyższych orzeczeniach jest wiążące w niniejszej sprawie i nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Strona mogła kwestionować je we właściwym trybie odwoławczym, czego nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami.
Odnosząc się do skutków dla rozpoznawanej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się. Podniosło, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował prawa ustawodawcy do odmiennego ukształtowania reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi i stwierdził, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawy różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według podziału na dwie kategorie opiekunów, tj. osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych niebędących dziećmi.
Trybunał stwierdził, że stosowanie art. 17 ust. 1b nie jest ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony w tym przepisie, co w efekcie prowadzi do sytuacji, że o świadczenie pielęgnacyjne można ubiegać się również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej, niezależnie od jej wieku, jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W związku z tym, powstaje taki stan, w którym osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium podniosło ponadto, że zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony.
Trybunał Konstytucyjny nakazał bowiem jedynie ustawodawcy precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, ale nie zakwestionował uprawnienia ustawodawcy do ich określenia. Organ administracji nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W złożonej skardze B. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie prawidłowo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca podała ponadto, że od marca 2013 r. opiekuje się matką, w związku z czym musiała zrezygnować z pracy. Wskazała, że matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ma upośledzenie narządu ruchu oraz choroby układu oddechowego i krążenia. W związku z powyższym wymaga pomocy osób trzecich w podstawowych czynnościach, takich jak: pomoc w higienie osobistej, przygotowanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów oraz odbywanie wizyt lekarskich. Podniosła, że stan zdrowia matki, która ma 79 lat, pogarsza się.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in., gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, ze zm.).
Stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Uwzględniając treść cytowanego przepisu, przesłankami koniecznymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej opieki oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy.
W postępowaniu wszczętym na wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia niezbędne jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca ubiegający się o otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnował z możliwości podjęcia lub świadczenia pracy i czy rzeczywiście sprawuje opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie organy zaniechały takich ustaleń, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika bowiem, że w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń co do możliwości i zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Badaniu poddano wyłącznie kwestię daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano wprawdzie, że do dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i w tamtym postępowaniu pracownik socjalny sporządził w dniu 23 marca 2016 r. wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i nie podejmuje zatrudnienia.
Wskazany powyżej wywiad środowiskowy z dnia 23 marca 2016 r. stanowił jednakże podstawę do ustaleń faktycznych do wydania poprzedniej decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem, w niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczy zupełnie innego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem niezbędne jest dokonanie zupełnie nowych ustaleń co do obecnie sprawowanej opieki nad matką.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi więc postępowanie wyjaśniające mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi. W szczególności ustali, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniające przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, organ rozważy zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Na marginesie Sąd zaznacza, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym i nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako "CBOSA") "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.
Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W aktualnym orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, CBOSA). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.