Uzasadnienie
Rada Miejska w P podjęła w dniu "[...]"r. uchwałę nr "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. D S, domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej w części dotyczącej § 11 terenu elementarnego oznaczonego "[...]" pkt 3 lit. j). Podano, że w uchwała Rady w zaskarżonej w części została podjęta z naruszeniem prawa. Regulacja ta stanowi bowiem, że przy pozwoleniu na budowę obiektów zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem "[...]", zgoda na użytkowanie uwarunkowana jest wykonaniem przebudowy drogi krajowej nr "[...]" w celu obsługi komunikacyjnej, o której stanowią ustalenia szczegółowe (zawarte w pkt 3 lit. i), dla terenu elementarnego o symbolu "[...]". Wskazano, że zapis ten wprowadzony do planu miejscowego na żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który uwarunkował tym uzgodnienie planu.
Jednakże w ocenie organu nadzoru zapis ten jest niezgodny z art. 35 Prawa budowlanego, który określa katalog wymaganych dokumentów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zatem plan miejscowy nie może wprowadzać innych warunków i wymagań w tym zakresie. Podniesiono przy tym, że art. 59 Prawa budowlanego określa warunki wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W tej decyzji właściwy organ może określić warunki użytkowania tego obiektu, albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w określonym terminie, określonych robót budowlanych, ale dotyczy to robót na obiekcie, który ma być użytkowany, a nie innych, bezpośrednio z tym obiektem niezwiązanych, polegających - jak w tym przypadku – na przebudowie drogi krajowej.
Ponadto obowiązek wykonania dodatkowych robót budowlanych, o których mowa w art. 59 Prawa budowlanego, nakładany jest decyzją administracyjną i brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w planie miejscowym. Wskazano także, że plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Zaskarżona uchwała łamię tę zasadę wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych, uzgodnień i warunków różnych podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym.
Jeżeli natomiast kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określanie tej materii w planie miejscowym w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu i stanowi to naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz P wyjaśnił, że przy procedowaniu nad sporządzeniem projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Burmistrz jest zobowiązany uzgodnić projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Wskazano, że teren elementarny oznaczony symbolem "[...]" przylega bezpośrednio do pasa drogi krajowej nr 53 i dlatego pismem z dnia "[...]"r. Burmistrz Miasta P wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O o uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu. Organ ten postanowieniem z dnia "[...]"r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu wskazując w uzasadnieniu, jak powinny brzmieć zapisy planu miejscowego, aby mógł zostać przez ten organ uzgodniony. Uzgodnienie to jest dla Burmistrza Miasta P wiążące i dlatego do projektu planu miejscowego zostały wprowadzone zapisy, o których mowa w powołanym postanowieniu. Postanowieniem GDDKiA w O z dnia "[...]"r. uzgodniono przedłożony projekt zmiany planu i projekt w takim kształcie został uchwalony przez Radę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: u.s.g.) stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
W niniejszej sprawie zaskarżony zapis uchwały w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu. Wskazać przy tym należy, że dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy, a ponadto każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
W niniejszej sprawie organ nadzoru zakwestionował zapis uchwały w sprawie planu miejscowego, stanowiący że przy udzielaniu pozwolenia na budowę obiektów zlokalizowanych na terenie, którego dotyczy kwestionowany zapis, zgoda na użytkowanie winna być uwarunkowana wykonaniem przebudowy drogi krajowej w celu obsługi komunikacyjnej. Taki zapis pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm.), które regulują zasady wydawania pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana oraz złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z kolei warunki przestąpienia do użytkowania obiektu określają przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, które wskazują jakie rodzaje obiektów podlegają jedynie zgłoszeniu do użytkowania, a jakie wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie właściwy organ może w pozwoleniu tym określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego), ale - jak słusznie podniesiono w skardze - może dotyczyć to robót budowlanych dotyczących tego obiektu.
Co więcej organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych na terenie, co do którego inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania na cele budowlane. Kwestionowany zapis wymaga zaś wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi krajowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa – co wynika z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.). Skoro zatem brak jest podstaw do takiego uwarunkowania zgody na użytkowanie obiektu na gruncie Prawa budowlanego, to tym bardziej brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, aby taki warunek można było określać w planie miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a z przepisów u.p.z.p. nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących warunków realizacji inwestycji dopuszczonych w planie. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć przedmiotowy akt prawa miejscowego.
Podnieść jednak należy, że art. 17 pkt 6 lit.b) tiret trzecie u.p.z.p. nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta) obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnienia te są zatem wiążące dla organu uchwałodawczego. Nie są natomiast wiążące dla sądu administracyjnego, który kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jest zobowiązany do stwierdzenia jego nieważności. Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny może wkraczać w kompetencje gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej oraz w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, czy też określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdyż uprawnienia te z mocy art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p. należą wyłącznie do gminy.
W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w części odnoszącej się do ustaleń dla całego terenu "[...]". Sąd administracyjny nie może bowiem modyfikować rozwiązań planistycznych, ale nie może także naruszać trybu sporządzania planu, który wymaga dokonania stosownych uzgodnień. Zatem to organ uchwałodawczy musi wprowadzić takie zapisy planu, które nie będą naruszały przepisów prawa, a jednocześnie dla których uzyska stosowne uzgodnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w wyroku.