Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 20 listopada 2013 r. Dyrektor Zakładu Karnego w A decyzją Nr "[...]" cofnął skarżącemu uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r. oraz orzekł zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w wysokości 8,772,88 zł do kasy Zakładu Karnego w A, w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną wydanej decyzji był fakt posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu.
Organ wskazał, że J. R. złożył w dniu 10 września 2010r. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego przysługującemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010r. Oświadczył jednocześnie, że on, ani jego małżonka, nie posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu oraz, że nie korzystali z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dlatego też decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zakładu Karnego w A potwierdził spełnienie przez stronę warunków do pobierania równoważnika z tytułu braku mieszkania i jego wypłatę od dnia 13 sierpnia 2010r. Jednakże w dniu 2 października 2013r. strona dostarczyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia "[...]", które uprawomocniło się dnia 3 lutego 2011r., potwierdzające, że od dnia 5 kwietnia 2010 r. posiada tytuły prawne do lokali mieszkalnych odziedziczonych po zmarłej A. R. Od ww. decyzji odwołanie wniósł J. R., wnosząc o jej uchylenie i wskazując na naruszenie art. 178 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną interpretację i niezastosowanie wskazanych przepisów w niniejszej sprawie.
Następnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą stronę do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]", które uprawomocniło się dnia 3 lutego 2011r., od dnia 5 kwietnia 2010r. do dnia 2 lipca 2013 r. funkcjonariusz posiadał tytuły prawne w 6/48 części do trzech lokali mieszkalnych odziedziczonych po zmarłej mamie A. R.. W ocenie organu posiadanie przez funkcjonariusza prawa współwłasności lokali w wyniku dziedziczenia (również w częściach ułamkowych), z chwilą śmierci spadkodawcy należy traktować jako posiadanie tytułu prawnego do ww. lokali, co powoduje utratę uprawnienia do przedmiotowego równoważnika.
Ponadto podkreślono, że funkcjonariusz pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, zamieszkiwał w lokalach mieszkalnych, do których posiadał tytuł prawny i pomimo ciążącego na nim prawnego obowiązku wynikającego z art. 180 ustawy, o którym został prawidłowo powiadomiony, nie poinformował przełożonego o zmianie mającej zasadniczy wpływ na jego uprawnienie.
Skargę na ww. decyzję wywiódł J. R., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny (pomimo nabycia spadku) zgodnie z przysługującymi normami określonymi w art. 173 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz biorąc pod uwagę art. 174 ust. 6 ustawy o SW; brak realnej możliwości zamieszkania w swojej części udziału we współwłasności lokalu mieszkalnego; fakt, że lokale mieszkalne nie stanowią samodzielnego lokalu mieszkalnego i nie stanowią odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 184 ust. 1, 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Skarżący podkreślił, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, użyte w przepisie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej (rodzaj uprawnienia funkcjonariusza lub jego małżonka do zamieszkiwania i dysponowania danym lokalem mieszkalnym lub domem) nie ma zastosowania w jego przypadku. Dlatego też w jego ocenie nie można uznać, że posiadał on tytuł prawny do lokali mieszkalnych określonych wymaganiami ustawy o Służbie Więziennej - czyli taki tytułu prawny, o którym mowa w ustawie o Służbie Więziennej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Uprawnienie funkcjonariuszy Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego reguluje art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010r., Nr 79, poz. 523). Dokonując wykładni tego przepisu trzeba mieć na uwadze całościową regulację spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej zawartą w omawianej ustawie, kierować się należy interpretacją funkcjonalną i celowościową. Z przepisów Rozdziału 18 ustawy zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 170 ust. 1); prawo to realizowane jest przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i 2). Lokal mieszkalny przydziela się decyzją administracyjną przy uwzględnieniu okoliczności, o których mowa w art. 172; zgodnie z art. 174 powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu powinna odpowiadać liczbie przysługujących temu funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej (ust. 1), powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (ust. 2).
Z art. 173 wynika, iż jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 (ust. 1), przy czym funkcjonariuszowi w służbie stałej, samotnemu, przysługują dwie normy, zaś posiadającemu rodzinę - po jednej normie dla funkcjonariusza i każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 176 (ust. 2 pkt 1 i 2). Z art. 174 ust. 2 wynika, iż powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi.
Stosownie do treści art. 178 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (pkt 1); funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 2).
Z tak przedstawionego stanu prawnego wynika wniosek, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust.
1. W konsekwencji oznacza to, że użytego w omawianym przepisie pojęcia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu czy też pomieszczenia mieszkalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1176/10 - nieprawomocny, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl).
W ocenie Sądu użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym, stosownie do tytułu omawianego rozdziału ustawy. Chodzi zatem o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, wydaną w innym stanie prawnym i faktycznym, jednakże zawierającej w uzasadnieniu również ogólne uwagi dotyczące uregulowania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej). Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (legitymowanie się tytułem do lokalu), w wyniku czego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu.
Skoro omawiana ustawa nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego, należy ją zrekonstruować sięgając do definicji zawartych w innych ustawach, mając na uwadze cele regulacji ustawy o Służbie Więziennej w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza.
Odwołanie się do definicji lokalu, zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie jest wystarczające, bowiem obejmuje ona lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Zarazem jednak stanowi, że nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Uściślenia definicji lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych można poszukiwać w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Art. 2 tej ustawy w ust. 2 stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przywołany przepis odwołuje się jednakże do kryterium samodzielności, które istotne dla wywołania skutków w obrębie prawa rzeczowego (możliwość stanowienia przez tego rodzaju lokal odrębnego przedmiotu własności), nie jest koniecznym elementem statuującym lokal mieszkalny. Jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi już składająca się z wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb, przy czym objął tą tezą również sytuacje, gdy pomieszczenia pomocnicze służyły równocześnie zaspokajaniu potrzeb innego najemcy (wyrok z dnia 1 lutego 1999 r. sygn. I CKN 960/98, OSNC z 1999/10/173).
Z kolei, jak już wspomniano, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 obowiązującej ustawy o ochronie praw lokatorów (...) definicja lokalu jest szersza niż poprzednia (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I CKN 1074/00, LEX nr 74504).
Funkcjonalne znaczenie zdatności lokalu do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można wywieść również z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz z § 3 ust. 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 2a definiując budynek mieszkalny jednorodzinny wskazuje, że powinien to być budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Z kolei rozporządzenie wykonawcze w § 3 wskazuje, iż poprzez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 9), z kolei poprzez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.
W ocenie Sądu pojęcie lokalu mieszkalnego na gruncie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych odnieść należy do lokali służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że ustawodawca zarazem założył, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu, który nie spełnia funkcji mieszkaniowej, pozbawia funkcjonariusza w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011r.,, II SA/Po 214/11, LEX nr 1132368).
Na gruncie niniejszej sprawy organy cofnęły skarżącemu uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r. oraz orzekły o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w wysokości 8,772,88 zł. Swoje rozstrzygnięcie organy umotywowały faktem posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W tym kontekście wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]", które uprawomocniło się dnia 3 lutego 2011r., od dnia 5 kwietnia 2010r. do dnia 2 lipca 2013 r. funkcjonariusz posiadał tytuły prawne w 6/48 części do trzech lokali mieszkalnych odziedziczonych po zmarłej mamie A. R..
W ocenie organu posiadanie przez funkcjonariusza prawa współwłasności lokali w wyniku dziedziczenia (również w częściach ułamkowych) z chwilą śmierci spadkodawcy, należy traktować jako posiadanie tytułu prawnego do ww. lokali, co powoduje utratę uprawnienia do przedmiotowego równoważnika.
W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organy zastosowały tzw. automatyzm prawny, sztywno przyjmując założenie, że skoro strona uzyskała tytuł prawny do lokalu, to w tym momencie przestał jej przysługiwać równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Takie zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie ma jednak nic wspólnego z jego prawidłową, zaprezentowaną wyżej wykładnią. Posłużenie się zaś tylko wykładnią literalną wspomnianej regulacji prawnej może prowadzić do absurdu. Organy pominęły bowiem niemal zupełnie to w jakiej części (6/48) skarżący posiada tytuły prawne do rzeczonych lokali. Nie zwrócono przy tym uwagi na rzecz najistotniejszą, a mianowicie na to czy strona ma faktyczną możliwość zamieszkiwania w jednym ze wskazanych lokali i do jakiej powierzchni tego lokalu ma tytuł prawny.
Skarżący zaś wskazał w skardze, że nabył odpowiednio: 2, 42 m kw., 2,03 m kw. i 3, 75 m kw. poszczególnych mieszkań. Organy zupełnie nie odniosły się do tych okoliczności, niezwykle przecież istotnych dla rozstrzyganej sprawy. Nawet zaś gdyby - co dla istoty niniejszej sprawy byłoby absurdalne, zsumować łączną powierzchnię dziedziczonych przez stronę lokali, to wyniosłaby ona niewiele ponad 8 m kw. Organy skoncentrowały się na tym, że skarżący odziedziczył w części trzy mieszkania, jednak pominęły całkowicie nikłą powierzchnię dziedziczonej części lokali. Żadna z tych powierzchni nie spełnia wymogów normy powierzchni mieszkalnej z art. 173 ust. 1 ustawy.
Stwierdzone uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od zweryfikowania i oceny wskazanych wyżej okoliczności faktycznych zależy kierunek rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Usunięcie braków postępowania, polegających na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, nie było możliwe w ramach postępowania odwoławczego w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wyżej przedstawione rozważania.
Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.