Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta O. (dalej jako: organ I instancji) przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5, ust. 1 pkt a, pkt 2 lit. a, art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówiono przyznania G. G. (dalej jako: strona lub skarżąca) ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, z którą razem zamieszkuje. Mają jednego syna, który jest rencistą, ale doraźnie wspiera matkę w opiece nad ojcem, m.in. organizuje transport do lekarza.
Natomiast rodzice oraz rodzeństwo osoby wymagającej opieki nie żyją. Ustalono również, że strona pobiera emeryturę, a ponadto jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Z kolei mąż strony został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 października 2020 r., co wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Mąż strony jest pod stałą opieką kardiologa, pulmonologa oraz lekarza rodzinnego. Ma trudności w poruszaniu się. Wskazano, jakie obowiązki w związku z opieką nad mężem wykonuje strona, przy czym stwierdziła ona, że mogłaby podjąć prace dorywcze. Organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1 b oraz ust. 5 pkt 1 lit a i pkt. 2 lit. a u.ś.r. Podniesiono, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wynika jednoznacznie, że na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny względem drugiego małżonka, jest to jedynie powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego.
Ponadto organ I instancji zauważył, że w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS odnośnie do stanu zdrowia męża strony nie jest wskazana data powstania niepełnosprawności. Tym samym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie w wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ale postępowanie w sprawach o świadczenia rodzinne reguluje u.ś.r., z której to ustawy wprost wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciem i wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem. Podniosła, że jej mąż jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, co wynika wprost z orzeczenia lekarskiego orzecznika ZUS wydanego do dnia 31 października 2021 r. Podała, że mąż jest ciężko chory, ma dużą niewydolność serca oraz płuca, przez co nie jest w stanie wykonywać samodzielnie podstawowych czynności i wymaga całkowitej pomocy.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie budzi wątpliwości, że strona jest osobą, na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. Tym samym, skarżąca jako małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podniesiono również, że organ I instancji nie mógł odmówić świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, po 25 roku życia. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z Konstytucją RP.
Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego przeszkodą do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kwestia związana z datą powstania niepełnosprawności. Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem przez stronę emerytury. Wskazano, że z akt sprawy wynika bezspornie, że strona pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Podano, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymienia przesłanki negatywne, których zaistnienie skutkuje odmową prawa do świadczenia, wśród których znajduje się sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie wymaga wykładni. Zaznaczono, że odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy u.ś.r. jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada.
Ponadto przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między tym świadczeniem a pobieraną przez wnioskodawcę emeryturą. Odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza także zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem zasada ta nie oznacza konieczności przyznania wszystkim grupom podmiotów jednakowych praw. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. Natomiast strona znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem przysługuje już jej prawo do emerytury. Nie zmienia tego również fakt, że strona faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, pomimo tego, że również sama jest osobą schorowaną, pozostaje pod opieką lekarzy specjalistów i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślono, że warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały precyzyjnie i wiążąco określone w przepisach u.ś.r. Nie pozostawiono zatem miejsca na tzw. uznanie administracyjne, co oznacza, że przyznanie tego świadczenia nie jest zależne od subiektywnego osądu organu, ale od spełnienia ściśle określonych przesłanek pozytywnych, jednakże przy braku wystąpienia przesłanek negatywnych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciem. Wskazała, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że jest ona osobą zaliczoną do pierwszej grupy inwalidztwa. Podniosła również, że uzyskała informację, z której wynika, że mimo pobierania emerytury ma prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na męża, przy czym emeryturę trzeba zawiesić. Dodała, że jej emerytura jest niska, dlatego zawsze dodatkowo pracowała. Jednakże obecnie, gdy mąż jest chory i całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji, nie może dorabiać i zajmuje się wyłącznie mężem. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia na męża, który wymaga stałej opieki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca w piśmie z 8 marca 2021 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wprawdzie Kolegium w ramach procedury odwoławczej nie podzieliło argumentacji organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności, czy też brak obowiązku alimentacyjnego skarżące, jednakże zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury lub renty. Przy czym, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia jest okoliczność, że pobiera ona emeryturę. Jednakże w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w Internecie). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych.
Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18; wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, dostępne w Internecie).
W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r. wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, dostępny w Internecie).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Należy mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż to świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty czy emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Jednocześnie Sąd podziela pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, CBOSA).
Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2020 poz. 53, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy zatem uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Taka prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust.1 pkt 5 lit.a) u.ś.r. jest obecnie szeroko prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19; z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3425/18; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, dostępne w Internecie).
W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd.
Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformował jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie wyeliminował tych braków. W związku z tym, należy uzupełnić braki postępowania administracyjnego w tym zakresie, przy czym w ocenie Sądu wystarczające jest uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.