Uzasadnienie
W dniu 21 października 2020 r. T. K. (dalej jako: "Skarżąca") złożyła w organie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad synem R. K. Decyzją z "[...]" r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem. Powodem odmowy był fakt, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, którą nadal pobiera. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 i art. 24 ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) dalej jako: "u.ś.r." oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466).
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na zasadę równości wskazała, że jej emerytura jest o wiele mniejsza niż świadczenie pielęgnacyjne, co jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie należało uznać za właściwe. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1, 1 lit. a) i ust. 5 u.ś.r. Jednocześnie zacytowano obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 17 października 20219 r. sygn. akt III SA/Gd, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że konstrukcja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasna i nie wymagająca wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powołując się na wskazany wyrok wyjaśniono Skarżącej, że zasada sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim grupom podmiotów jednakowych praw. Wyjaśniono odnosząc się do zgłaszanych w odwołaniu okoliczności, że ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty uzyskiwanego świadczenia wymienionego w tym przepisie. Skoro Skarżąca - opiekun ma przyznane prawo do emerytury, a domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy podzielić stanowisko organu o braku prawa do tego świadczenia.
Na tą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku potwierdził możliwość zawieszenia emerytury i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i o tym fakcie winna być przez organ poinformowana. Podała, że nie może zostać bez środków do życia, a z syna świadczenia się nie utrzymają. Wniosła o wstrzymanie emerytury i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na syna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w piśmie z 17 lutego 2021 r. Wniosek ten został doręczony Skarżącej w dniu 1 marca 2021 r. (karta 11 akt sądowych) i w przewidzianym terminie strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że wobec pobierania przez stronę emerytury, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. takie świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak zdaniem organów, posiadane przez Skarżącą prawo do emerytury, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, CBOSA).
W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych, wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Poza tym należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 53), dalej jako: "u.e.r.F.U.S." Zwrócić należy uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości, niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury, czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Nadto wskazać w tym miejscu pozostaje, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie zapisano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego wskazując, że w przypadku zbiegu uprawnienia do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, o czym wprost stanowi art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.F.U.S., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.F.U.S.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Przepisy u.e.r.F.U.S. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych wyżej zasad konstytucyjnych, należy przyjąć, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować - co wskazano wyżej - przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.F.U.S., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
W ocenie Sądu, organ winien Skarżącą poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd.
Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu, organy powinny poinformować Skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechały takiego działania, jak również nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i poinformują Skarżącą o możliwości wyboru świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.