Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza Miasta i Gminy R. protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. sektor "a", "b" i "c', Rada Miejska w R., działając na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), odrzuciła protest wniesiony przez "[...]" Park Krajobrazowy w stosunku do zapisu ustaleń dotyczących stosowanych materiałów pokryć dachowych nowowznoszonych budynków na obszarze opracowania planu oraz protest wniesiony przez B. i W. B. w stosunku do zaprojektowania w planie jednostki "c" ogólnodostępnego ciągu pieszego zapewniającego dojście do brzegów jeziora B. Uzasadniając przyczyny odrzucenia protestu B. i W. B., który w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w R. nazwała zarzutem, wskazała, że konsekwencją zmiany użytkowania terenu z rolnego na rekreacyjny jest konieczność zapewnienia wszystkim wydzielonym działkom dojazdu oraz możliwości korzystania z walorów lokalizacji w sąsiedztwie jeziora B. Rada podniosła, iż wyznaczenie dojść do jeziora oraz możliwości użytkowania brzegów, w tym przez korzystających ze szlaku Wielkich Jezior Mazurskich oraz stworzenie strefy zielonego pasa izolującego jezioro od zabudowy jest wymogiem ochrony akwenu.
Dodała ponadto, że na terenach rekreacyjnych położonych w sąsiedztwie działki B. i W. B., granice działek oddalone są od jeziora tworząc pas publicznie dostępny. Nie można bowiem dopuścić do grodzenia brzegów szlaku wodnego o takiej randze jak szlak Wielkich Jezior Mazurskich.
W skardze z dnia 9 stycznia 2004 r., pełnomocnik B. i W. B., zarzucając wskazanej wyżej uchwale naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 107 § l kpa w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rażące naruszenie art. 27 ust. l ustawy Prawo wodne i art. 140 kc, wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem. W uzasadnieniu podniósł, iż Rada błędnie zakwalifikowała wniesione przez skarżących zarzuty jako protest. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia prawnego, którego wymóg przewiduje przepis art. 107 kpa i art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz pouczenia o możliwości jej zaskarżenia.
W ocenie pełnomocnika skarżących, przedmiotowa uchwała jest nieprawidłowa, bowiem dokonuje regulacji prawnych objętych już treścią przepisu art. 27 ust. l ustawy Prawo wodne. Narusza również przepis art. 140 kc. Wprowadzanie ograniczeń odnoszących się do prawa władności w drodze uchwały organu samorządu terytorialnego jest ponadto złamaniem kardynalnych zasad prawa zapisanych w Konstytucji RP. Pełnomocnik podniósł, iż zaskarżona uchwała stanowi podstawę do wywłaszczenia skarżących co najmniej w części z praw przysługujących im do gruntu położonego najbliżej jeziora, a ponadto daje podstawę do dewastowania linii brzegowej poprzez stworzenie na niej ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego. Pełnomocnik zauważył również, iż pas ten będzie przeprowadzony tylko po gruntach skarżących.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w R., podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.), mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), przyznaje wszystkim podmiotom uczestniczącym w obrocie prawnym prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Zastrzeżenia te mogą przybrać formę protestów lub zarzutów. Zgodnie z art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy natomiast wnoszący uwagi do projektu planu nie może wykazać się naruszeniem interesu prawnego jego zastrzeżenia będą zakwalifikowane, stosownie do art. 23 ust. l powołanej ustawy, jako protest.
Ustawodawca przyznając szczególną ochronę prawną podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone postanowieniami planu, nałożył tym samym na organy administracji obowiązek starannego i obiektywnego kwalifikowania pism kwestionujących ustalenia projektu planu do grupy zarzutów lub do grupy protestów. Konsekwencją błędnej kwalifikacji jest bowiem poważne ograniczenie praw strony. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy rozstrzygająca o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu w odróżnieniu od uchwały dotyczącej zarzutu nie wymaga bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że nieruchomość należąca do skarżących położona jest na obszarze objętym ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, pismo złożone przez skarżących, w którym zawarli zastrzeżenia co do tych ustaleń i które nazwali zarzutem, potraktować należało jako zarzut w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie tego pisma za protest, o czym świadczy przyjęta przez Radę Miejską podstawa prawna i sentencja zaskarżonej uchwały, musi zatem skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Konsekwencją błędnej kwalifikacji zarzutu skarżących jako protestu jest ponadto brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, która nie czyni zadość wymogom ustawowym, określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi zarzutami do projektu planów miejscowych. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych, w tym prawa własności.
W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się również, iż brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu tak pod względem faktycznym, jak i prawnym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie zawiera pełnego uzasadnienia. Wprawdzie w jej uzasadnieniu Rada wskazała m.in., iż ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego uzasadnione są koniecznością zapewnienia ogólnego dostępu do jeziora B. i możliwości korzystania z jego brzegów, lecz jednocześnie nie odniosła się w ogóle do mających indywidualny charakter zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w zarzucie, a dotyczących m.in. naruszenia przysługującego im prawa własności. Wskazać natomiast należy, że wprawdzie gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać ona w sposób dowolny.
Tym samym, w uzasadnieniu podjętej uchwały powinny znaleźć się nie tylko przesłanki, którymi Rada kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, ale również wskazanie powodów, dla których nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu skarżących. W niniejszej sprawie, z uzasadnienia uchwały powinno wynikać ponadto, że rozważane były alternatywne sposoby zaplanowania ciągu pieszego na spornym terenie. Ujawnione powinny być również okoliczności, które zaważyły na uznaniu, że przyjęte rozwiązanie jest najbardziej optymalne.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.