Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że za pośrednictwem komornika sądowego w dniu 10 września 2007 r. W. D. zwróciła się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionych dzieci – F. D., K. D. oraz W. D.. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie o bezskuteczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego świadczeń alimentacyjnych przysługujących małoletnim dzieciom wobec ojca dzieci – M. D..
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" nie przyznał W. D. zaliczki alimentacyjnej na dzieci: F. M. D., K. D. oraz W. D. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia oraz jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Wskazano również, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 w/w ustawy osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest ona wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko.
Osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka, zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ l instancji podał, iż W. D. wychowuje czwórkę dzieci F. D., K. D., W. D. oraz P. S.., jest osobą rozwiedzioną, ale zamieszkuje i wychowuje dzieci z ojcem P. S. – S. S., w związki z czym nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła W. D., wskazując, iż decyzja jest dla niej krzywdząca. Odwołująca się wskazała, iż jest rozwiedziona z ojcem trójki dzieci, na które wnosiła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów, ponieważ on nie interesuje się nimi i nie łoży na ich utrzymanie. Ponadto podała, że tylko najmłodsze dziecko jest wychowywane z jego ojcem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając, iż jest ona zgodna z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, iż W. D. we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej wskazała, obok siebie, jako członków rodziny F. D. - syna, K. D. - córkę, W. D. - córkę, P. S. - syna oraz S. S. - konkubenta. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z chwilą podjęcia wspólnego wychowywania syna P. S. z jego ojcem odwołująca utraciła status osoby samotnie wychowującej dziecko, a w konsekwencji jej pozostałe dzieci utraciły uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem SKO zaliczka alimentacyjna ma charakter pomocy tymczasowej oraz częściowej i nie jest jej celem zastąpienie bezskutecznie egzekwowanej od zobowiązanego kwoty alimentów, a jedynie okresowe wsparcie uprawnionego.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła W. D.. Wymieniona wskazała, iż biologiczny ojciec dzieci, na które wnosiła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, nie utrzymuje z nimi kontaktów oraz nie łoży na ich utrzymanie, a komornik nie jest w stanie wyegzekwować zasądzonych alimentów. Obecnie jest ona w trudnej sytuacji, albowiem rozstała się z ojcem czwartego dziecka – S. S., ale wynajmuje od niego pokój. Utrzymuje się natomiast z zasiłku rodzinnego oraz zapomogi z opieki społecznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO wskazało, iż organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozważyć i uwzględnić wszelkie fakty i zdarzenia powstałe po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, ale zaistniałe w chwili rozstrzygnięcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione przez skarżącą okoliczności, a zwłaszcza fakt rozpadu jej związku z S. S., który miał miejsce po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy i prowadzenie obecnie odrębnego gospodarstwa domowego nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia i w żaden sposób nie rzutuje na ocenę jego zgodności z prawem. Ulegająca zmianom sytuacja rodzinna W. D. może być oceniana wyłącznie w nowym postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez nią nowego wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Podkreślić również należy, że stosownie treści art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżony akt wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna.
Wskazać należy, iż organy administracji publicznej jako materialnoprawną podstawę odmowy przyznania stronie skarżącej zaliczki alimentacyjnej na troje małoletnich dzieci W. D., powołały przepis art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732), w związku z art.3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten definiuje pojęcie osoby uprawnionej do przyznania zaliczki alimentacyjnej uznając, iż jest nią osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja okazała się bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca jest matką czworga dzieci, przy czym wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej złożyła na trójkę starszych dzieci: F. K. i W. D.. W treści wniosku oświadczyła, że czwarte, najmłodsze swoje dziecko – P. S. wychowuje wraz z konkubentem - ojcem dziecka – S. S.. Skarżąca spełniała przy tym pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej, gdyż egzekucja zasądzonych na rzecz trojga starszych dzieci alimentów od ich ojca M. D. była bezskuteczna.
Zdaniem rozpatrujących sprawę organów administracji skarżąca jako osoba wychowująca najmłodsze swoje dziecko wraz z jego ojcem nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd trójka jej pozostałych dzieci nie spełnia przesłanek do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 lit.a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej warunkiem, jaki powinna spełniać osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej, jest pozostawanie na wychowaniu osoby, która w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych posiada status osoby samotnie wychowującej dziecko. Warunek ten jest więc badany po stronie osoby wychowującej uprawnionego do zaliczki.
W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest przyjęta przez organy administracyjne wykładnia art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać należy, iż obecnie obowiązująca definicja osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzona została na skutek uznania za niekonstytucyjną i niezgodną z Konwencją o prawach dziecka wcześniejszej definicji zawartej w art. 3 pkt 17 (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005r., sygn. K 16/04). Założeniem ustawodawcy, który nieobowiązujący już przepis art. 3 pkt 17 wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych równocześnie z ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, było stworzenie spójnego i uzupełniającego się wzajemnie systemu wsparcia dla rodzin o najniższych dochodach. Zważyć także należy, iż celem wprowadzenia nowej definicji samotnego wychowywania dziecka (art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych) było z jednej strony wyeliminowanie negatywnych skutków rozwiązań prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP, z drugiej strony zrekompensowanie niekorzystnych skutków wywołanych zniesieniem funduszu alimentacyjnego.
Celem wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny zmian było wyeliminowanie przepisu, który stanowił impuls do kształtowania swojego stanu cywilnego jako stanu wolnego tylko w tym celu, aby korzystać z finansowej formy wsparcia państwa dla rodzin, pomimo dalszego faktycznego wychowywania dziecka przez obydwoje rodziców.
Nie znajduje jednak uzasadnienia prezentowane przez organy obu instancji stanowisko, w którym osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej, nie otrzyma jej, ponieważ wychowujący ją rodzic jest co prawda osobą rozwiedzioną, ale pozostaje w związku, w którym wychowuje choć jedno dziecko pochodzące z tego nowego związku.. W takiej sytuacji, tak jak w przypadku W. D., rodzina o niskich dochodach pozbawiona zostaje wsparcia ze strony Państwa, choć obiektywnie wsparcia takiego wymaga.
Treść art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nakazuje uznać, iż odesłanie do definicji osoby samotnie wychowującej dziecko miało na celu wykluczenie sytuacji, gdy matka dziecka wychowuje to dziecko z zobowiązanym do alimentacji jego ojcem. Celem tym nie było natomiast pozbawianie dzieci uprawnionych w rozumieniu ustawy, wsparcia ze strony systemu zaliczkowego w sytuacji, gdy spełnione zostają pozostałe przesłanki, w tym kryteria dochodowe, ustalone z uwzględnieniem dochodów aktualnego partnera życiowego rodzica.
Wskazać należy, iż nie można obowiązkiem łożenia na utrzymanie dziecka obciążyć konkubenta matki dziecka, który nie jest jednocześnie ojcem tego dziecka. Pozostawanie rozwiedzionej matki w kolejnym związku, w którym ma dziecko nie może zwalniać z obowiązku alimentacyjnego ojca biologicznego pozostałych dzieci.
W ocenie Sądu W. D. jest osobą samotnie wychowującą trójkę starszych dzieci w rozumieniu art.2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, mimo iż wychowuje najmłodsze swoje dziecko wraz z jego ojcem, wobec czego spełnione zostały przesłanki do ustalenia na rzecz F., K. i W. D. prawa do zaliczki alimentacyjnej. Nie można bowiem uznać, aby skarżąca w rozumieniu art.3 pkt17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wychowywała co najmniej jedno z dzieci, na których rzecz dochodzi zaliczki alimentacyjnej, tj. F., K., i W. D., wspólnie z ich ojcem M. D. Podkreślić również wypada, że zaprezentowane stanowisko w zbliżonym stanie faktycznym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt. I OSK 430/07, wskazując, iż dokonując analizy treści zmienionego art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzić należy, że człon zdania "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" dotyczy wszystkich osób wymienionych w tym przepisie, a ponadto odnosi się do sytuacji posiadania zarówno jednego jak i większej ilości wspólnych dzieci, przy czym co najmniej jedno z nich musi być wychowywane wspólnie z jego rodzicem.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 wyraźnie wskazano, że należy odróżnić instytucje uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym tj. władzę rodzicielską i obowiązek alimentacyjny, od instytucji uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czyli zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także w powołanym wyroku, że konkubent matki dziecka, który nie jest jednocześnie ojcem tego dziecka nie ma wobec niego obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zatem nie ma obowiązku alimentacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że stanowisko to zajmowane było przez ten Sąd także w wyrokach z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1494/06 i z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1292/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając przedmiotową sprawę w całości podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające dokonają ponownej analizy stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów z uwzględnieniem poczynionych wyżej przez Sąd rozważań..
Z mocy art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.