Uzasadnienie
Decyzjami z dnia 7 stycznia 2008r. oraz 13 października 2008r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła w przedmiocie przyznania G.O. świadczeń rodzinnych na M.O. w formie zasiłku rodzinnego na okres od 1 stycznia 2008r. do 31 sierpnia 2008r. oraz jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pierwszą decyzją), jak również świadczeń rodzinnych na dzieci: K. i M. O. w formie zasiłku rodzinnego na okres od 1 września 2008r. do 30 czerwca 2009r. (dla K.) i do 31 sierpnia 2009r. (dla M.) oraz jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od 1 września 2008r. do 30 czerwca 2009r. (decyzją z 13 października 2008r.).
Wobec złożenia kolejnego wniosku w dniu 6 października 2009r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, decyzją z 27 października 2009r. orzekł o przyznaniu świadczenia rodzinnego na M.O. w formie dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 w kwocie 100 zł jednorazowo, natomiast decyzją z "[...]" nr "[...]" orzekł o odmowie przyznania świadczenia na syna M.O. w okresie od 1 listopada 2009r. w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 pkt 6, art. 14, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż powodem odmowy przyznania świadczenia jest przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) o kwotę 150,99 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W sytuacji strony brak jest także podstaw do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, który dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu w okresie, na który jest ustalany i zasiłek przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Ustalono, że kwota uprawniająca do otrzymania zasiłku wynosi 572,00 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę, zaś dochód netto rodziny wyniósł w całym 2008r. 31.439,51 zł, co w przeliczeniu na osobę daje miesięcznie 654,99 zł.
Od decyzji tej G.O. wniosła odwołanie wyjaśniając, iż jej sytuacja zawodowa uległa zmianie, gdyż została osobą bezrobotną z prawem do zasiłku. W dniu 30 grudnia 2009r. dodatkowo poinformowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w związku z upływem okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych pozostaje bez środków do życia.
Decyzją z "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, iż stosownie do art. 3 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przyznanie świadczeń rodzinnych jest ściśle uzależnione od dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, stąd zasadniczą kwestią jest ustalenie wysokości tego dochodu. Ustalając dochód rodziny organ I instancji dokonał analizy zaświadczeń Urzędu Skarbowego, potwierdzających wysokość dochodu uzyskanego przez G. i M. O. oraz K.O. w 2008r. Kolegium uznało, że prawidłowo ustalono, iż roczny dochód rodziny w 2008r. wyniósł 31.439,52 zł, stąd miesięczny dochód stanowił - 2.619,96 zł, zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód ten wyniósł 654,99 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych wynoszące 504 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód ustalony przez organ I instancji w oparciu o przedłożone dokumenty jest prawidłowy, jednakże na etapie postępowania odwoławczego strona przedstawiła nowe okoliczności wskazujące na utratę i uzyskanie dochodu w jej rodzinie.
Jak wynika z załączonego świadectwa pracy odwołująca była zatrudniona w podmiocie T. w okresie od 1 lutego 2008r. do 31 grudnia 2008r., a następnie od 25 czerwca 2009r. zarejestrowana w Miejskim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych (zaświadczenie MUP z 16 listopada 2009r.). Otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych (w okresie 1 lipca 2009r. do 31 lipca 2009r.) w kwocie 510,25 zł. Kolegium uznało, że te nowe okoliczności winny być uwzględnione przy ponownym ustalaniu dochodu rodziny odwołującej, gdyż stanowią one przesłanki utraty i uzyskania dochodu, o których mowa w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po ponownym ustaleniu dochodu rodziny stwierdzono, że kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami także zostało przekroczone. Pomimo, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę jest niższy niż ustalony przez organ I instancji to brak jest podstaw do jej uchylenia, skoro miesięczny dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu utraconego w 2008r. (700,27 zł miesięcznie) i dochodu uzyskanego w 2009r. (510,25 zł miesięcznie) wyniósł 2.429,93 zł, a w przeliczeniu na osobę - 607,48 zł. Nadto w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odnośnie oświadczenia strony, iż od dnia 27 grudnia 2009r. pozostaje bez pracy i środków do życia z uwagi na utratę prawa do zasiłku organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do § 17 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku ewentualnie przysługiwałby od miesiąca stycznia 2010r., jednakże w tym celu konieczne jest przeprowadzenia nowego postępowania przez organ I instancji.
Na tę decyzję G.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wskazała na swoją bardzo trudną sytuację materialną z uwagi na fakt, iż jedynym źródłem dochodu jej rodziny jest dochód męża w wysokości 1400 zł miesięcznie. Wskazała, iż utrzymanie 17-letniego syna w technikum wiąże się z dużymi obciążeniami finansowymi. Podała, iż podjęła starania w celu uzyskania renty zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).
Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie - art. 133 § 1 ustawy ppsa. lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza powyższe, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 listopada 2009r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej na syna M.O. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 listopada 2009r. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia, jak wskazały organy orzekające w tej sprawie był fakt przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie skarżącej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881, ze zm.). Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego państwo udziela rodzinom, aby umożliwić realizację podstawowych ich funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 tej ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednakże warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, określonego w art. 5 tej ustawy oraz przesłanek określonych w art.
6. Zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Wskazać należy także, iż na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a). Po myśli zaś art. 3 pkt 23 lit. b) i c) tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (lit. b) oraz utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c).
Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 cyt. ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456).
Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych skarżąca w dniu 6 października 2009r. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na syna M. Zatem ustalając sytuację dochodową rodziny wnioskującej należało uwzględnić dochód członków rodziny uzyskany w 2008r. jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skarżąca otrzymywała w 2008r. wynagrodzenie ze stosunku pracy w podmiocie T. w okresie od 1 lutego 2008r. do 31 grudnia 2008r. Dochód ze stosunku pracy skarżącej przedstawiało zaświadczenie wydane z upoważnienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w dniu 6 października 2009r. (karta nr 36 akt adm.) odnośnie wysokości jej dochodów jak również małżonka oraz odrębnie - syna K. Jak wynika natomiast z przedłożonego w postępowaniu odwoławczym świadectwa pracy z 2 stycznia 2009r. stosunek pracy skarżącej wygasł z dniem 31 grudnia 2008r.
Nadto skarżąca otrzymywała w okresie od 1 lipca 2009r. do 31 lipca 2009r. zasiłek dla bezrobotnych - zgodnie z treścią zaświadczenia Miejskiego Urzędu Pracy z 16 listopada 2009r. kwota zasiłku wyniosła 510,25 zł netto.
Wyliczony przez organ I instancji dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 654,99 zł, natomiast w postępowaniu odwoławczym Kolegium dochód rodziny ustaliło na poziomie 607,48 zł uwzględniając okoliczność, iż w 2008r. skarżąca utraciła dochód w wysokości 700,27 zł miesięcznie oraz uzyskała dochód w 2009r. 510,25 zł miesięcznie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych.
Podstawą takiego działania Kolegium stanowił § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) pomimo, że w skarżonej decyzji nie powołano tego przepisu wprost. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż działanie organu polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wskazuje na nielogiczne a wręcz paradoksalne skutki zastosowania tego przepisu. Zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawiać stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie postawione zostały przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Poza tym takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, z których jednoznacznie wynika, iż dochód rodziny oznacza miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.
W tym miejscu w całości można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 dnia listopada 2001r. sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Stąd wniosek, iż rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą.
Pogląd powyższy w pełni akceptuje Sad orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż zastosowany przez organ administracji publicznej przepis § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykracza poza materię ustawą, bowiem określa dodatkowe kryterium dochodowe mające bezpośredni wpływ na dochód rodziny, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową jego zastosowania przez Sąd w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W tym stanie sprawy nie jest zgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej warunkującego przyznanie uprawnienia do świadczenia rodzinnego, bowiem dochód ten wprawdzie zgodnie z przepisami prawa został pomniejszony o dochód utracony w 2008r. lecz niewłaściwie dochód rodziny został powiększony o dochód uzyskany dopiero w 2009r., a zatem nie z roku poprzedzającego okres zasiłkowy.
Za dochód rodziny ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 2 traktuje przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany jedynie w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia w 2008r. Skoro organ I instancji wyliczył powyższy dochód rodziny z pominięciem utraty dochodu spowodowanej utratą w dniu 31 grudnia 2008r. zatrudnienia skarżącej w podmiocie T. Sąd wydając wyrok uchylił również decyzję tego organu z dnia "[...]".
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy.