Uzasadnienie
Postanowieniem z "[...]" r. Wojewoda "[...]" (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia A.S. (dalej: "skarżąca"), wniesionego na postanowienie Starosty "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z "[...]"r., którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji tego organu z "[...]"r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że Starosta postanowieniem z "[...]" r., nadał rygor natychmiastowej wykonalności własnej decyzji z "[...]"r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – "[...]" pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego pn. ""[...]". W wyniku rozpatrzenia zażalenia, wniesionego przez Skarżącą na ww. postanowienie, postanowieniem z "[...]"r., Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Starosty, gdyż Starosta nie uzasadnił zaistnienia w sprawie przesłanki natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji, a ponadto Wojewoda wydał "[...]"r. decyzję, którą utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody jest ostateczna i wykonalna a na jej podstawie inwestor może wykonywać roboty budowlane nią objęte. Organ odwoławczy ocenił, że w takich okolicznościach nakładanie na decyzję o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności było bezprzedmiotowe.
Po rozpoznaniu skargi inwestora, wniesionej na postanowienie Wojewody z "[...]"r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 listopada 2019 r., II SA/Ol 689/19, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora, wyrokiem z 14 lipca 2020 r., II OSK 670/20, uchylił ww. wyrok WSA i postanowienie Wojewody z "[...]" r. NSA, uwzględniając stan faktyczny kontrolowanej sprawy administracyjnej, zaaprobował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej sprawie i zakwestionował rozstrzygnięcie Wojewody, natomiast nie zaaprobował rozstrzygnięcia, zawartego w postanowieniu Wojewody z "[...]"r., którym uchylono jedynie postanowienie Starosty z "[...]"r.
Wojewoda zaznaczył, że w dacie ponownego rozpatrywania zażalenia Skarżącej roboty budowlane objęte przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę zostały już wykonane. Z informacji przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" wynikało bowiem, że 9 czerwca 2020 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Natomiast 19 czerwca 2020 r. PINB wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy "[...]" wybudowanej na podstawie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaświadczenie to uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania inwestycji.
W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy rozstrzyganie zasadności nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty z "[...]"r., stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało uchylenie postanowienia Starosty z "[...]" r. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.
Wojewoda dodał, że wobec wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę okoliczność, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., II SA/Ol 709/19, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie Wojewody. Zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem:
- - art. 156 § 1 pkt 2, art. 108 § 1 i § 2, art. 130 § 1 i § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z "[...]"r., podczas gdy stan faktyczny ustalony przez NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r., przemawiał za koniecznością zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 108 § 1 i § 2, art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., przez uchybienie obowiązkom: działania na podstawie i w granicach prawa, zebrania całego materiału dowodowego, uwzględnienia wykładni dokonanej w przywołanym wyroku, dokonania swobodnej oceny całego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia obarczonego wadą nieważności.
Uwzględniając powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o: przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z postanowienia Wojewody z "[...]" r. na okoliczność rażącego naruszenia art. 130 § 1 i § 2 i art 108 § 1 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego przed Starostą w sprawie o zbieżnym przedmiocie; uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności postępowania prowadzonego przed organami obu instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu; rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu złożonej przez inwestora skargi kasacyjnej, wyrokiem z 14 lipca 2020 r., II OSK 670/20, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Wojewody z 4 lipca 2019 r. oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
Uchylenie wyroku tut. Sądu przez NSA sprawia, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 170 i 190 p.p.s.a., co oznacza, Sąd ten i orzekające w sprawie organy oraz strony związane są wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie, z uwagi na merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i związane z tym uchylenie decyzji Wojewody powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie również art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.
W sytuacji gdy w sprawie sądowoadministracyjnej orzekały sądy obu instancji, tj. zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a oceny prawne tych sądów są w części lub całości ze sobą sprzeczne, za wiążącą w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. uznać należy ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż jest to ocena sądu wyższej instancji, powołanego do sprawowania kontroli judykacyjnej (orzeczniczej) nad sądami administracyjnymi pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie oceną prawną, o której mowa w cytowanych przepisach oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek zastosowania tego poglądu w pełnym zakresie. Ocena prawna sądu traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, zażalenie na postanowienie Starosty nadające własnej decyzji o pozwoleniu na budowę rygor natychmiastowej wykonalności, Wojewoda rozpoznawał, gdy w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja Wojewody z "[...]"r. wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę. Tym samym w chwili rozpoznawania zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji miała charakter ostateczny. Odpadła zatem zasadnicza przesłanka i dopuszczalność orzekania w przedmiocie nadawania decyzji rygoru natychmiastowej jej wykonalności – okoliczność nieostatecznego charakteru decyzji. NSA stwierdził też, że istota sprawy sprowadza się do kwestii odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań w ramach postępowania zażaleniowego w myśl art. 144 k.p.a. NSA przychylił się do stanowiska aprobującego stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym. W konsekwencji, NSA ocenił, że wadliwie Wojewoda nie orzekał w postępowaniu zażaleniowym w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Starosty z 24 października 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnił wykładni prawa zawartej w ww. wyroku NSA. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda nie wyeksponował ostatecznego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę, jako przesłanki umorzenia postępowania, lecz wskazał na fakt, że przed wydaniem w postępowaniu odwoławczym postanowienia inwestor zawiadomił właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a 19 czerwca 2020 r. PINB wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej. Powyższe nie może jednak stanowić o naruszeniu art. 190 p.p.s.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem zauważyć, że konsekwencją ostatecznego charakteru decyzji jest możliwość jej legalnego wykonania. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej jest zaś to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 108 § 1 zd. pierwsze k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje więc skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru. Wydanie decyzji ostatecznej, zamyka ową sferę.
Z momentem wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru natychmiastowej wykonalności przestaje mieć znaczenie, gdyż wykonalność decyzji zostaje przeniesiona na inny poziom, na którym wykonalność staje się zasadą, co wynika z ostateczności decyzji - art. 130 § 1 i 2 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 16.04.2020 r., I OSK 968/19; wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zasługują nie uwzględnienie również wywody skargi, sprawozdające się do stanowiska, że Wojewoda miał obowiązek dokonania merytorycznej oceny i stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z "[...]"r. Przede wszystkim, NSA w ww. wyroku nie stwierdził, aby Starosta rażąco naruszył jakiekolwiek przepisy prawa. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika wprost, że skoro odpadła zasadnicza przesłanka i dopuszczalność orzekania w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej jej wykonalności, to Wojewoda powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. NSA zobligował więc Wojewodę wyłącznie do uchylenia w całości postanowienie Starosty z "[...]" r. i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego.
Ponadto, art. 190 p.p.s.a. wywołuje ten skutek, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 15.05.2015 r., II FSK 730/15). W tej sytuacji zbędne było dokonywanie przez Wojewodę merytorycznej oceny zasadności zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. przez Starostę w postanowieniu z "[...]" r.
Dodać ponadto należy, że zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego jest zawarty w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie. Organ odwoławczy nie może zatem w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, stosując art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja organu administracji wymienionego w art. 157 k.p.a. stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest bowiem decyzją organu pierwszej instancji wydaną w trybie nadzoru i przysługuje od niej odwołanie w postępowaniu instancyjnym. Powyższe należy odnieść do postępowania wszczętego zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji.
Zatem, nawet gdyby postanowienie Starosty było dotknięte wadą nieważności, to z uwagi na fakt, że Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie a nie wniosek o stwierdzenie jego nieważności, Wojewoda nie mógłby orzekać w trybie przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a.
Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a podstawą jego zastosowania jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 4.06.2020 r., I GSK 306/20). Z uwagi na powyższe Sąd nie mógł objąć kontrolą postanowienia Wojewody z "[...]"r., które mogło być przedmiotem odrębnego zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.