Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Naczelnik "[...]" Urzędu Celno-Skarbowego w "[...]" (dalej: organ I instancji) nałożył na przewoźnika - "B" K. B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm.; dalej: ustawa o SENT), tj. niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozowym "[...]". Organ I instancji wskazał, że w dniu "[...]" funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę przewozu towaru objętego pozycją "[...]", tj. "[...]", przewożonego zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych "[...]", i stwierdzili, że wskazany w zgłoszeniu przewozowym lokalizator nr "[...]" nie przekazywał sygnału GPS.
W konsekwencji całość trasy przewozu nie była przekazywana do rejestru zgłoszeń SENT, zaś pierwsze dane lokalizacyjne stwierdzono w systemie w dniu "[...]" w miejscu docelowym. Przedstawiona przez przewoźnika mapa trasy przejazdu stanowi wydruk z używanego przez niego systemu, nie jest natomiast trasą przejazdu przekazaną do rejestru zgłoszeń SENT.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający, aby przypisać mu winę za stwierdzone naruszenie.
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej: DIAS lub organ odwoławczy), decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 10a ustawy o SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Naruszenie zaś tego obowiązku skutkuje nałożeniem, na przewoźnika, kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 22 ust. 2a ustawy o SENT. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy decyzję organu I instancji uznał tym samym za prawidłową, wskazując, że zarówno wydanie decyzji nakładającej karę, jak i jej wysokość, nie zależą od uznania organu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, DIAS stwierdził natomiast, że nałożenie kary nie jest uzależnione od wystąpienia przesłanki winy. Przepisy ustawy o SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów lub pomyłek, w tym także przeoczenia pracownika odpowiedzialnego za wprowadzanie danych. Przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Nieuchronność, katalog i wysokość kar mają oddziaływać prewencyjnie. Dodał, że wprowadzenie obowiązku stosowania urządzenia geolokalizującego miało na celu zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wrażliwych. Brak informacji o przemieszczaniu się środka transportu, a tym samym o uruchomieniu przewozu towarów, nie pozwolił zatem w warunkach niniejszej sprawy na realizację głównego celu tej ustawy, tj. monitorowania przewozu.
Błąd polegający na wpisaniu spacji w numerze lokalizatora spowodował bowiem, że trasa przejazdu nie była w ogóle rejestrowana. DIAS zauważył, że za uruchomienie i wyłączenie aplikacji odpowiada wprawdzie kierowca, lecz to na przedsiębiorcy spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej.
W dalszej kolejności DIAS wskazał, że w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy o SENT, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia kary pieniężnej, chyba że zostaną spełnione przesłanki określone w art. 22 ust. 3, pozwalające na odstąpienie od jej nałożenia, a mianowicie ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Zauważył, że pojęcie "ważny interes przewoźnika" jest pojęciem niedookreślonym, którego treść jest oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy w oparciu o obiektywne kryteria. Użycie w tym pojęciu określenia "ważny" powoduje konieczność dokonywania oceny tego interesu. Musi on być na tyle istotny i wyjątkowy, aby jego pominięcie przyniosło wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki.
W konsekwencji w przypadku osób fizycznych, rozważyć należy negatywne skutki w takich sferach jak: życie, zdrowie, rodzina, edukacja itp., zaś w przypadku przedsiębiorców - z reguły w sferze ekonomicznej, wpływające na zdolność konkurencyjną i wywiązywanie się z różnego rodzaju zobowiązań. W związku z powyższym, w ocenie DIAS, dla oceny "ważnego interesu przewoźnika" istotne znaczenia ma kondycja finansowa firm.
Organ odwoławczy w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego zwrócił się ze stosownym pytaniem do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, a ponadto wezwał skarżącego do przedłożenia informacji i dokumentów w tym zakresie, lecz nie udzielił on odpowiedzi na to wezwanie. W tych okolicznościach DIAS stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów, że zachodzą nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji jego i jego rodziny. Uznał, że sytuacja dochodowa skarżącego jest stabilna, a uzyskiwane przez niego dochody nie pozwalają na uznanie, że jego sytuacja materialna jest na tyle wyjątkowa i trudna, aby uniemożliwiała zapłatę nałożonej kary, czy też aby jej zapłata spowodowała utratę zdolności finansowych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie doprowadzi również do zagrożenia egzystencji firmy, nie wystąpi też groźba, że osoby związane z przedsiębiorstwem będą sięgały do środków państwa ze względu na brak możliwości zaspokajania swoich potrzeb. W warunkach niniejszej sprawy brak jest zatem wystarczającej podstawy do odstąpienia od nałożenia kary.
Odnosząc się do drugiej przesłanki - "interesu publicznego", DIAS zauważył, że należy rozpatrywać to pojęcie na dwóch płaszczyznach: 1. ekonomicznej sytuacji zobowiązanego, niosącej doniosłe w skutkach pogorszenie sytuacji finansowej jego przedsiębiorstwa, które może doprowadzić do ograniczenia bądź nawet upadku prowadzonej działalności, co w konsekwencji spowoduje konieczność sięgania do środków państwa;
2. pozaekonomicznej sytuacji zobowiązanego, związanej z takimi wartościami jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, co nie powinno jednakże nieść ze sobą negatywnych skutków dla sprawności działania aparatu państwowego. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że ze względu na stosunkowo niewielki wpływ kary pieniężnej na kondycję finansową skarżącego przesłanka "interesu publicznego" na płaszczyźnie ekonomicznej nie wystąpiła. Przesłanka ta nie wystąpiła również na płaszczyźnie pozaekonomicznej, gdyż zaufanie obywateli do organów państwa powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym sprawności działania aparatu państwowego, co jest możliwe do spełnienia poprzez prawidłowe dokonywanie zgłoszeń SENT przez wszystkich uczestników rynku, tj. również przedsiębiorców, którzy nie należą do tzw. "szarej strefy". Intencją ustawodawcy i organów kontrolujących prawidłowość stosowania przepisów ustawy o SENT nie jest szkodzenie przedsiębiorcom legalnie i rzetelnie prowadzącym działalność gospodarczą, jednakże skuteczne monitorowanie rynku towarów wrażliwych możliwe jest wyłącznie poprzez rzetelne, pozbawione błędów, czy też braków, dokonywanie zgłoszeń SENT. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nałożonej na podmiot, który choć w sposób nieumyślny dopuścił się naruszenia przepisu, godziłoby w cel jaki założył ustawodawca, a który jest ściśle związany z rzetelnym dokonywaniem przez przewoźników wpisów w rejestrach systemu SENT. Z tego też względu ustawodawca nie uzależnił możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nawet jeśli nieprawidłowości w rejestrze powstały wskutek nieumyślnego błędu.
W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący wniósł o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i mało przekonywujący, aby przypisać mu winę za stwierdzone naruszenie. Wskazał, że organy z góry zakładają, że ponosi on całą odpowiedzialność za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie, a rzeczą istotną jest to, że nie mógł przewidzieć zaistniałej sytuacji, zatem obarczanie go winą za to naruszenie jest całkowicie bezzasadne. Uznał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny stanu faktycznego. Zauważył, że wszystkie procedury zostały przeprowadzone prawidłowo, a błąd przez który system SENT nie mógł zidentyfikować pozycji nie może być potraktowany jak celowe działanie mające zakłócić pracę tego systemu.
Cała trasa przejazdu została bowiem zarejestrowana i stanowi dowód na to, że przewóz był legalny. Skarżący dodał, że po ujawnieniu błędu zareagował natychmiast poprzez kontakt z operatorem ZSL, który to w czasie do jednej godziny od zgłoszenia problemu usunął usterkę. Wyjaśnił, że techniczną przyczyną braku widoczności pojazdu na platformie SENT był znak spacji niewidocznej dla ludzkiego oka, który wkradł się do numeru lokalizatora. Był to błąd ludzki, nie zaś celowe działanie mające znamiona oszustwa. Skarżący zauważył jednocześnie, że za prawidłową pracę lokalizatora odpowiada kierowca, zaś organy założyły, że to przewoźnik ponosi całkowitą odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie niezależnie od dowodów na brak jego winy. Uznał również za nieprofesjonalne twierdzenie organu odwoławczego, że kwota 10.000 zł ze względu na osiągane przez niego dochody nie powinna wpłynąć w istotny sposób na prowadzenie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności, podzielić należy stanowisko organów, że w świetle art. 10a ust. 1 ustawy o SENT, przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. W przypadku zaś niewywiązywania się z tego obowiązku, na przewoźnika - na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy o SENT - nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Nakaz nałożenia wskazanej kary nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca, w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT dopuścił bowiem, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od jej nałożenia.
W warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane to, że w trakcie przewozu towaru objętego zgłoszeniem dane geolokalizacyjne środka transportu skarżącego objętego tym zgłoszeniem nie były przekazywane do rejestru zgłoszeń SENT. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, w świetle wyraźnego brzmienia przytoczonych przepisów ustawy o SENT, brak wywiązania się przez niego z obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1, uzasadniał nałożenie na niego kary przewidzianej w art. 22 ust. 2a. Wskazane przepisy nie uzależniają bowiem jej wymierzenia od wystąpienia winy po stronie przewoźnika. Okoliczności towarzyszące naruszeniu art. 10a ust. 1 mogą mieć jednak znaczenie dla oceny podstaw odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.
W świetle w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, organ może odstąpić od jej nałożenia w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. W ocenie Sądu, dokonując wykładni przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w tym przepisie, należy odwołać się do celów jakie przyświecały ustawodawcy, konstruującemu ten akt prawny. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o SENT (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, s. 3, druk nr 1244, Sejm RP VIII kadencji, www.sejm.gov.pl), "ustawa ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za «wrażliwe», ułatwić walkę z «szarą strefą» oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów".
Skoro zatem ustawa stanowi narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu towarami, to nie można przyjąć, że w interesie publicznym leży automatyczne nakładanie na każdego przewoźnika dolegliwej kary pieniężnej za wszelkiego rodzaju uchybienia, które mieszczą się w hipotezie normy prawnej art. 10a ust. 1 ustawy o SENT. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w zakresie rozumienia pojęcia "interes publiczny" można przenieść na grunt niniejszej sprawy, przez interes ten rozumie się "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp." (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt III SA 1838/01, CBOSA).
W konsekwencji, organ, oceniając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, powinien każdorazowo rozważyć, czy w okolicznościach konkretnej sprawy celowe jest także w świetle tego rodzaju wartości nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika.
Dokonując tej oceny organ powinien zatem uwzględnić w szczególności rodzaj stwierdzonego naruszenia i jego konsekwencje, zachowanie przewoźnika po jego ujawnieniu, w tym fakt jego usunięcia, a także dotychczasowy sposób prowadzenia działalności gospodarczej, w tym stwierdzone naruszenia ustawy o SENT. Okoliczności te w całokształcie wpływają bowiem na ocenę, czy zgodnie z zasadami sprawiedliwości i proporcjonalności w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej, czy też odstąpienie od jej nałożenia.
Trudno uznać bowiem, że w zgodzie z celami ustawy o SENT i w interesie publicznym leży karanie legalnie działających przedsiębiorców niezależnie od rodzaju i skali naruszeń, których się dopuścili. Odstąpienie od obowiązku nałożenia kary, o ile znajduje zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, nie podważa funkcji prewencyjnej tej kary. Wręcz przeciwnie buduje zaufanie obywateli do organów władzy i przeświadczenie, że ich reakcja na naruszenie przepisów prawa będzie adekwatna do przewinienia. To, że ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od obowiązku nałożenia kary jest wyrazem tendencji do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Dopiero zatem wykazanie, że w realiach konkretnej sprawy określony podmiot uchybia swoim obowiązkom w taki sposób, że z uwagi na ważkość jego uchybień w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uzasadnia jej nałożenie.
W tym też kontekście stwierdzić należy, że dobra sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie może sama w sobie wykluczać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, także przy ocenie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika". Rozważając zaistnienie tej przesłanki organ powinien bowiem ważyć wysokość potencjalnej kary przede wszystkim w stosunku do konkretnego przewozu, będącego jednym z przejawów prowadzonej działalności gospodarczej, a nie do przychodu/dochodu przedsiębiorcy, bowiem takie działanie w istocie zniekształca obraz faktycznej dolegliwości nakładanej kary. Przy takim podejściu w przypadku dobrej kondycji finansowej przedsiębiorcy jej wysokość często bowiem może wydawać się nieznaczna. Nałożenie kary powinno być natomiast w pierwszej kolejności zależne od stwierdzonego naruszenia, a nie od sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 987/19, CBOSA).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organy obu instancji dokonały nie w pełni właściwej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o SENT w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, czym dopuściły się naruszenia tego przepisu. W konsekwencji doszło też do naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1019 r., poz. 900 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie instytucji.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, kontrolowany przewóz towaru objęty był zgłoszeniem przewozowym, urządzenie GPS zostało prawidłowo zarejestrowane, zaś po stwierdzeniu braku przekazywania przez lokalizator aktualnych danych geolokalizacyjnych skarżący podjął działania zmierzające do usunięcia tego naruszenia. Trasa przejazdu, mimo że nie została odzwierciedlona w rejestrze zgłoszeń SENT, zarejestrowana została w systemie używanym przez przewoźnika. Jak wyjaśnił skarżący, techniczną przyczyną braku widoczności pojazdu na platformie SENT był znak spacji niewidocznej dla ludzkiego oka, który wkradł się do numeru lokalizatora. Był to błąd ludzki, nie zaś celowe działanie mające znamiona oszustwa.
Uwzględniając te okoliczności, jak również dokonując oceny skali popełnionego naruszenia oraz dotychczasowego sposobu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, organ I instancji powinien ponownie ocenić, czy w warunkach niniejszej sprawy istnieje, czy też nie istnieje "interes publiczny" lub "ważny interes przewoźnika", uzasadniający odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej. Organ I instancji uwzględni przy tym przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił - w pkt I sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Organ odwoławczy zgłosił bowiem wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia go o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.