Uzasadnienie
W dniu 25 marca 2023 r. Rada Gminy Janowiec Kościelny podjęła uchwałę Nr XXVI/217/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Janowiec Kościelny uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała o wysokości ekwiwalentu").
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W uchwale w § 1 pkt 1 i 2 ustalono wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Janowiec Kościelny w wysokości: 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej i ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę (pkt 1); 6,00 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę (pkt 2), w § 2 orzeczono o utracie mocy przez uchwałę nr X/80/2019 Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, w § 3 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Janowiec Kościelny, zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 czerwca 2022 r.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr PN.4131.201.2022 Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr XXVI/217/2022 Rady Gminy Janowiec Kościelny w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Janowiec Kościelny uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach w części § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 w zakresie sformułowania "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę" oraz § 2. W motywach uzasadnienia wskazano, że Rada została upoważniona jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, nie zaś do określenia rodzaju szkoleń i ćwiczeń.
Natomiast odnośnie do treści § 2 wskazanej uchwały, którym orzeczono o utracie mocy przez uchwałę nr X/80/2019 Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 28 listopada 2019 r. wyjaśniono, że brak było podstawy prawnej do uregulowania tejże kwestii w przedmiotowej uchwale.
Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 31.03.2022 r. pod poz. 1519.
W skardze z 13.02.2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVI/217/22 Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 25.03.2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Janowiec Kościelny uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczęta godzinę udziału" i w części § 1 pkt 2 w zakresie sformułowania "za każdą godzinę udziału". Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 194) - dalej: "u.o.s.p." polegające na wskazaniu w § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej i ćwiczeniu oraz za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy nie różnicuje sposobu naliczania stawek godzinowych w zależności od charakteru zdarzenia, w którym uczestniczy strażak ratownik OSP.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że w skarżonym akcie prawa miejscowego błędnie wskazano okres za jaki przysługuje ekwiwalent za godzinę udziału, co skutkuje wyjściem przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego. Upoważnienie ustawowe uprawniało Radę jedynie do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, przy czym nie ma potrzeby powtarzania w uchwale dalszych sformułowań z tej jednostki redakcyjnej cytowanej ustawy. Skoro Rada chciała w swojej uchwale wskazać sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego, to powinna to uczynić w zgodzie z zapisem ustawowym, a nie modyfikować te zapisy. Ustawa nie różnicuje sposobu naliczania ekwiwalentu od rodzaju zdarzenia, w którym strażak ratownik OSP uczestniczy, przy czym wyraźnie stanowi zapis ustawowy, że początkiem naliczania ekwiwalentu jest chwila/czas zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Janowiec Kościelny uznał zarzut skargi odnoszący się do § 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczęta godzinę udziału" i w części dotyczącej § 1 pkt 2 w zakresie sformułowania "za każdą godzinę udziału".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez Prokuratora w skardze z 13 lutego 2023r., natomiast Wójt Gminy Janowiec Kościelny nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.
W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria sąd stwierdził, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie, jednak z uwagi na zakres samego aktu prawa miejscowego niezbędne jest wyeliminowanie go z porządku prawnego w całości, bowiem pozostała treść tego aktu nie zawiera już żadnej treści normatywnej. Skoro rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr PN.4131.201.2022 wyeliminowano treść § 2 oraz § 1 i pkt 1 pkt 2 w zakresie sformułowania "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę". Po wyeliminowaniu pozostałej treści § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 w zaskarżonym skargą akcie prawnym pozostaną jedynie stawki, § 3 upoważniający Wójta Gminy do wykonania uchwały oraz § 4 określający datę wejścia aktu do porządku prawnego. Jednakże po wyeliminowaniu § 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczęta godzinę udziału" i w części § 1 pkt 2 w zakresie sformułowania "za każdą godzinę udziału", ta jednostka redakcyjna nie będzie już posiadała żadnej zrozumiałej treści normatywnej, żadnego konkretnego uprawnienia bądź obowiązku z niej wynikającego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bowiem uchwała Rada Gminy Janowiec Kościelny z dnia 25.03.2022 r. Nr XXVI/217/2022 o wysokości ekwiwalentu. Podstawę materialnoprawną skarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), a w szczególności jej art. 15 ust. 1 i ust. 2.
Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).
Jak zatem wynika z przywołanej treści art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. norma kompetencyjna, zawiera regulację wskazującą zdarzenie od którego należy naliczać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP. Analiza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że uprawniona została rada gminy (miasta) jedynie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści skarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP" (pkt 1 § 1 uchwały) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu" (pkt 2 § 1 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że treść skarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gminy (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem regułę, od którego momentu przysługuje ekwiwalent pieniężny.
Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę kompetencyjną, ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli zatem organ stanowiący gminy wykracza poza wytyczne zawarte w przepisie upoważniającym, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, czyli z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA).
Podzielając zatem stanowisko skargi prokuratora, sąd doszedł do wniosku, że skarżona uchwała została w zakresie zapisu § 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słów "udziału" w działaniu ratowniczym czy szkoleniu pożarniczym oraz "każdą godzinę udziału" w szkoleniu pożarniczym uchwalona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Natomiast, co już podkreślono powyżej, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od upoważnienia przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.
Jak już wskazano wcześniej, koniecznym było z uwagi na powyżej wskazane względy uchylenie zaskarżonej uchwały w całości celem ponownego jej uchwalenia bez zakwestionowanych zapisów.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.