Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 października 2017 r., złożonym na urzędowym formularzu, J. K. (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką G. K. Decyzją nr "[...]" z dnia ‘[...]" r. Kierownik GOPS odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018r., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że przesłanki, dla których otrzymywała wnioskowany zasiłek specjalny nie ustały. Podała, że opiekuje się mamą już od kilkunastu lat, mama jest osobą niepełnosprawną w stopniu całkowitym. Zaznaczyła, że sytuacja zdrowotna mamy uległa pogorszeniu. Obecnie wymaga całodobowej opieki, nie jest w stanie sama się poruszać, wszystkie czynności związane z jej bytem i funkcjonowaniem wykonuje skarżąca. Sprawuje opiekę całodobową. Skarżąca powołała się na historię choroby mamy, wskazując, że stan faktyczny został opisany i udokumentowany. Podkreśliła, że niemożliwe jest podjęcie przez nią pracy zarobkowej i uzyskanie ubezpieczenia zdrowotnego. Wyjaśniła, że dochód na osobę przekroczył w 2016 r. kryterium tylko dlatego, że otrzymała stypendium na dzieci, którego obecnie już nie otrzymuje. Podała, że syn skończył już szkołę i jest bezrobotny, na jej utrzymaniu. Zwróciła się z prośbą o przeanalizowanie jej sprawy, pomimo faktu minimalnego przekroczenia dochodu.
Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 200 3r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (764 zł). Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś ust. 3 art. 16a u.ś.r. – w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym.
W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Kolegium zaznaczyło, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie wszystkich przesłanek pozytywnych, przy jednoczesnym braku wystąpienia negatywnych, wymienionych w art. 16a u.ś.r.. Niespełnienie choćby jednej przesłanki pozytywnej lub wystąpienie jednej przesłanki negatywnej skutkować musi odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium potwierdziło prawidłowość obliczeń organu I instancji przy ustalaniu dochodu. Stwierdziło, że okoliczność polegająca na utracie dochodu z tytułu stypendium szkolnego nie stanowi o utracie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Wskazało, że przepis ten enumeratywnie wymienia okoliczności, które powodują utratę dochodu. Brak przesłanki utraty dochodu powoduje, że zmiana sytuacji dochodowej, polegająca na utracie dochodu z tytułu stypendium szkolnego, pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu rodziny.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreśliła, że odmowa jest dla niej krzywdząca, gdyż faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu całkowitym matką, czyli spełnia wymogi z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Oświadczyła, że incydentalne otrzymanie stypendium uczniowskiego nie zmieniło jej sytuacji, a biorąc pod uwagę, iż stypendium zakończyło się w poprzednim roku kalendarzowym., nie powinno mieć wpływu na decyzję o przyznaniu zasiłku na rok kolejny, bowiem w tym roku dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga co do zasady merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, ale w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
W rozpatrywanym przypadku skarżąca jest świadoma przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Przy czym w przekonaniu skarżącej nie powinien podlegać uwzględnieniu, jako utracony dochód z tytułu stypendium, którego w dacie składania wniosku już nie otrzymywała. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że zaprzestanie pobierania stypendium nie stanowi o utracie dochodu. Zgodnie z art. 3 pkt 2a u.ś.r. dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zasadą jest zatem przyjmowanie do wyliczeń dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (w rozpoznawanej sprawie z 2016 r.), chyba że wystąpią okoliczności zastrzeżone w art. 5 ust. 4-4b. W myśl ust. 4 art. 5 u.ś.r.
w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust.4); w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust.4a); w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (ust. 4b).
Przepisy te służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości dochodu rodziny wnioskodawcy. Przy czym ustawodawca wiążąco określił w art. 3 pkt 23 u.ś.r. okoliczności stanowiące o utracie dochodu. Mianowicie, przy ustalaniu kryterium dochodowego można brać pod uwagę jedynie utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchylony), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania, g) (uchylony), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz l)utrata stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Z unormowań powyższych wynika, że o utracie dochodu można mówić tylko w sytuacji zaprzestania uzyskiwania dochodu z podanego w tych przepisach źródła.
Wobec przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca nie może otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie pozwala na to cytowany przez organ II instancji art. 16a ust. 2 i 3 u.ś.r.
Sąd uznał jednak zasadność skargi i uchylił decyzję organu II instancji z powodu stwierdzonego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), wobec pominięcia zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą, bez względu na przekroczenie kryterium dochodowego.
Art. 7 k.p.a. wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 9 k.p.a. obliguje zaś organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Podkreślić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywają obowiązki wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. W świetle tych obowiązków i argumentów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji powinien wyjaśnić skarżącej całościowo obowiązujący system przyznawania świadczeń przysługujących z tytułu rezygnacji z zatrudnienie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Należało poinformować skarżącą, że kryterium dochodowe nie obowiązuje przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i warunkach jego przyznania. Treść tego unormowania jest zbieżna z brzmieniem art. 16a ust. 1 u.ś.r., który normuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Prawo do tych dwóch świadczeń, prócz wprowadzonego przy tym ostatnim świadczeniu kryterium dochodowego, odróżnia jedynie wymóg określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przepis ten pozostaje w obrocie prawnym, mimo uznania jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok sygn. K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., publ. Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.
W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko o konieczności oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 i powołane w nim orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dostrzec należy, że w momencie złożenia wniosku przez skarżącą powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązywał już od prawie trzech lat, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko o niemożności stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast w aktach sprawy brak jest informacji, czy organ I instancji pouczył skarżącą o obowiązującym stanie prawnym, możliwych świadczeniach z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki i podanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji czy skarżąca świadomie zrezygnowała z ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Okoliczność ta, jak również treść odwołania uzasadniały zwrócenie się do skarżącej o wyjaśnienie rzeczywistych intencji z uwagi na jej słuszne prawo do zabezpieczenia społecznego, pozostające pod ochroną art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przyznawanie świadczeń opiekunom osób niepełnosprawnych stanowi też realizuję zobowiązania Państwa wynikającego z art. 69 Konstytucji RP.
Zgodnie z tym unormowaniem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Natomiast w myśl art. 67 ust. 2 Konstytucji obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Na zasadzie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Natomiast art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Uwzględniając treść tych przepisów nie można poprzestawać na pobieżnej analizie wniosku, kierując się tytułem urzędowego formularza, który skarżąca otrzymała do wypełnienia, ale należy umożliwić skarżącej złożenie wniosku, który urzeczywistni jej intencje.
Mając na uwadze powyższe rozważania, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji ustali charakter złożonego przez skarżącą wniosku, a następnie, w zależności od tych ustaleń, podejmie dalsze przewidziane prawem działania. Jeżeli organ I instancji nie pouczył skarżącej, czy błędnie ją pouczył o niemożliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to takie wadliwe działanie, naruszające cytowane przepisy k.p.a. nie może szkodzić stronie. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (publ. Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446), na skutek którego przyznane zostało przez ustawodawcę prawo do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne za okres wsteczny, przy spełnieniu przesłanek z art. 24 ust. 2a u.ś.r., dostrzeżone zostało, że kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostająca pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.