Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 maja 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku rekreacyjnego z użytkowym poddaszem, usytuowanego na działce "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązał A.P. do przedłożenia, w terminie do dnia 17 sierpnia 2011 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy P., 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi dokumentami i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek strony, wyznaczony w powyższym postanowieniu termin był czterokrotnie zmieniany i ostatecznie został ustalony na dzień 31 stycznia 2013 r.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r., organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia, na wniosek strony, postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, wyjaśniając, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu i ustawodawca nie przewidział możliwości zawieszenia postępowania, wszczętego z urzędu, na wniosek strony. Ponadto, przesłanka zawieszenia podana we wniosku – wydanie decyzji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w tej sprawie, a także nie jest możliwe powtórne wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodał, że bezskutecznie upłynął termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków i nie zmieniono na wniosek strony daty ich wykonania. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przewidujący nakaz rozbiórki. Z uwagi na powyższe, brak było, w ocenie organu drugiej instancji, podstaw do zawieszenia postępowania.
Po rozpoznaniu skargi A.P., wniesionej na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 747/13, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 § 1 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. Sąd wyjaśnił, że art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Znowelizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), art. 101 § 3 K.p.a., od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wolą ustawodawcy było więc poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.
Sąd podniósł, że w sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania, w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań, zawartych w wyroku.
Następnie, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia inwestora na postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 144 § 1 K.p.a., wydane w toku postępowania postanowienie jest zaskarżalne, gdy przewiduje to K.p.a. W art. 101 § 3 K.p.a. wskazano zaś, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Kwestionowanym postanowieniem, organ pierwszej instancji odmówił stronie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że akt ten strona może zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu.
W skardze, złożonej na to postanowienie, A.P. zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie zarzutów zawartych w zażaleniu. Intencją strony było zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, odmawiając zawieszenia postępowania organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdził, że organ odwoławczy naruszył także art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania zarzutów zażalenia.
Skarżący wywiódł też, że z literalnego brzmienia art. 101 K.p.a. po jego zmianie wynika jednoznacznie, że obecnie strony mają prawo zaskarżania nie tylko postanowień w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, ale także w zakresie odmowy jego podjęcia. W przeciwnym wypadku zostałaby naruszona zasada praworządności, przez pozbawienie strony prawa do negowania jej wniosków lub ignorowania ich przez organ, poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności. Dodał, że niezasadnym jest narażanie strony i Skarbu Państwa na dodatkowe koszty przez wydanie decyzji, której wynik zależy od rozstrzygnięcia, zawartego w innej decyzji, w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy- na termin wydania której strona nie ma wpływu, co uzasadnia obligatoryjne zawieszenie sprawy.
Skarżący powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 20 lipca 2011 r., II SA/Rz 163/2011 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2009 r., II SA/Wa 36012009. Zdaniem skarżącego, ustawodawca daje możliwość wniesienia zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania wydanego po rozpoznaniu wniosku strony i ta sytuacja po nowelizacji przepisu nie uległa zmianie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 747/13, w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie W. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Wyjaśnić należy, że stwierdzenie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 358). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym wcześniej w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna traci bowiem moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.
Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).
Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd nie mógł więc dokonać jego oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyżej wyroku. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że w obecnym stanie prawnym art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje już samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw.
z art. 144 K.p.a. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku.
Realizując te wytyczne, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo stwierdził - zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r. - niedopuszczalność zażalenia skarżącego, wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 4 marca 2013 r.
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się merytorycznie do zarzutów zawartych w zażaleniu. Z tych samych względów, także zawarte w skardze wywody dotyczące wykładni art. 101 § 3 K.p.a., a sprawdzające się do polemiki z prawidłowością oceny, zawartej w wyroku tut. Sądu z 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 747/13, są spóźnione. Skarżący mógł kwestionować pogląd, zawarty w tym wyroku w drodze skargi kasacyjnej. Jak już wyżej stwierdzono, na tym etapie postępowania nie jest możliwe odstąpienie od wykładni powołanego przepisu, przedstawionej w powołanym wyżej wyroku Sądu.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.