Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim wywiódł skargę na uchwałę nr VI/41/15 Rady Gminy Kiwity z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kiwity.
Prokurator zaskarżył powyższy Regulamin w części, tj.:
w zakresie zawartej w § 3 ust. 2 pkt 2 regulacji, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wydzielania frakcji odpadów komunalnych przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki w zakresie zużytych baterii i akumulatorów;
w zakresie zawartej w § 3 ust. 2 pkt 6 regulacji, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wydzielania i przekazywania do punktu selektywnej zbiórki odpadów budowlano-remontowych, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, pochodzących z drobnych prac remontowych, pozostawiając poza regulacją odpady rozbiórkowe;
w zakresie zawartej w § 4 ust. 1 pkt 1 regulacji, zgodnie z którą
"właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się";
w zakresie zawartej w § 4 ust. 1 pkt 2 regulacji, zgodnie z którą
"właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych";
w zakresie zawartej w § 4 ust. 1 pkt 3 regulacji, zgodnie z którą
"właściciele nieruchomości zobowiązani są do usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po jej pojawieniu się, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem)".
Zaskarżonemu aktowi zarzucono:
istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283) poprzez zamieszczenie w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały regulacji, iż właściciele nieruchomości są zobowiązani do wydzielania frakcji odpadów komunalnych przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki w zakresie zużytych baterii i akumulatorów, co stanowi powtórzenie zapisu z § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały;
istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019, poz. 2010), polegające na niewypełnieniu ustawowego obowiązku określenia wymagań co do szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w zakresie dotyczącym zobowiązania właścicieli nieruchomości do wydzielenia frakcji odpadów komunalnych w postaci odpadów budowlanych i rozbiórkowych, przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na obligatoryjne określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy co najmniej tej grupy odpadów, które są wymienione w 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych, obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych; obowiązku usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po jej pojawieniu się, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem) podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala radzie gminy na określenie w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie na nałożenie w drodze regulaminu jakichkolwiek obowiązków;
d) istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez modyfikację nałożonego na właścicieli nieruchomości ustawowego obowiązku w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku w ten sposób, że dokonano dookreślenia sposobu realizacji obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego jednocześnie powtórzenie nałożonych na właściciela nieruchomości obowiązków utrzymania czystości porządku, określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ rozstrzygnięcie sprawy pozostawił do uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.
Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r,. poz. 994, ze zm., dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).
W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.
Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.
Powinien także wziąć pod uwagę regulację § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Dokonując oceny zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu, dostrzec trzeba, co słusznie podniósł skarżący, że w Regulaminie dwukrotnie uchwalono ten sam obowiązek, tj. w § 3 ust. 2 pkt 1 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do wydzielania frakcji odpadów komunalnych przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, po czym zapis ten, w odniesieniu do obowiązku wydzielania frakcji odpadów komunalnych przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki w zakresie zużytych baterii i akumulatorów został powtórzony w § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Takie powtórzenie jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, tj. z § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do wspomnianego wyżej rozporządzenia.
Dalej wskazać należy na treść przepisu § 3 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, stanowiącego, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wydzielania frakcji odpadów komunalnych przekazywanych do punktu selektywnej zbiórki w zakresie odpadów budowlano-remontowych z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, pochodzących z drobnych prac remontowych. Tymczasem, stanowiący upoważnienie do uregulowania tej materii, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.
W przywołanym § 3 ust. 2 pkt 6 Regulaminu dokonano niedopuszczalnej modyfikacji przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowej regulacji poprzez zamieszczenie nowego i nieznanego ustawie pojęcia "odpadów budowlano-remontowych". Ustawodawca przewidział upoważnienie do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów "budowlanych i rozbiórkowych". Faktycznie brak jest przepisu, który klasyfikowałby określone odpady jako "budowlano-remontowe". Dlatego też uzasadnione jest przyjęcie, że odpadami rozbiórkowymi, remontowymi oraz budowalnymi będą odpady od czynności, które stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowią odpowiednio prace rozbiórkowe, remontowe oraz budowlane.
Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uregulowano, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się". Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określono, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych". Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu ustalono, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po jej pojawieniu się, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem)".
Unormowania te nie realizują prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż stanowią jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś zgodnie z drugim z powołanych przepisów: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zakres tych unormowań jest inny.
Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właścicieli obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, a więc z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Na mocy tego przepisu lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania zanieczyszczeń, z uwagi na to zatem wspomniany przepis Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 780/17, CBOSA).
Powyższe regulacje, jako nieprawidłowo realizujące normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, musiały zostać wyeliminowane z zaskarżonego aktu prawnego. Konieczność stwierdzenia nieważności dotyczy całego § 4, ponieważ ust. 2 tego przepisu jest funkcjonalnie powiązany z ust. 1 § 4 Regulaminu i nie może samoistnie bez niego funkcjonować w obrocie prawnym.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.