Uzasadnienie
Rada Gminy Kiwity podjęła w dniu 27 października 2010 r. uchwałę Nr XLII/208/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kiwitach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm).
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały w całości. Zarzucił jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 11, art. 9a ust. 12, art. 9a ust. 13, art. 9b ust. 1, art. 9b ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, ze zm) dalej jako: u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) poprzez wskazanie:
- - w Rozdziale 2 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego;
- - w Rozdziale 3 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład;
- - w Rozdziale 1 pkt 3, pkt 4 lit. a), b) i c) załącznika do ww. uchwały celów i zadań Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.;
- - unormowanie w Rozdziale 1 pkt 6 załącznika do ww. uchwały treści, ze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie, Zespół może tworzyć grupy robocze, co jest powtórzeniem art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;
- - w Rozdziale 2 ust. 1 pkt 1 lit. od a) do c) i pkt 2 lit. od a) do c) załącznika do ww. uchwały katalogu dodatkowych podmiotów wchodzących w skład grup roboczych (ZIZ) i zespołu interdyscyplinarnego (ZI), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 11;
- - w Rozdziale 3 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, że wykonywanie zadań przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;
- - w Rozdziale 3 ust. 4, że spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej nie raz na kwartał, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;
- - w Rozdziale 2 ust. 2 lit. c), że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji o danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu, co stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Kiwity pozostawił rozstrzygnięcie o zasadności skargi do uznania Sądu.
Pismem z 9 lipca 2020 r. pełnomocnik Rady Gminy w Kiwitach poinformował, że w dniu 28 maja 2020 r. Rada Gminy Kiwity podjęła uchwałę Nr XIII/110/20 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Kiwity oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania, która została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2020 r. poz. 2736. Podał, że powyższa uchwała weszła w życie z dniem 8 lipca 2020r., uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę nr XLII/208/10 z dnia 27 października 2010 r. w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kiwitach. W związku z powyższym wniesiono o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało jednak umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest aktem normatywnym, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny w CBOSA). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (dostępny w CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów.
Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego.
W niniejszej sprawie Sąd nie mógł jednak skontrolować ww. uchwały, bowiem po wniesieniu skargi przez Prokuratora Rada Gminy Kiwity w dniu 28 maja 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIII/110/20 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kiwitach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która weszła w życie z dniem 8 lipca 2020 r., opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2020 r. poz. 2736. W § 2 tejże uchwały zapisano, że traci moc uchwała z 27 października 2010 r. Nr XLIII/208/10. Ponadto w świetle § 4 uchwały z 28 maja 2020 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Tym samym w chwili obecnej uchwała z 27 października 2010 r. jest już wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zatem w ocenie Sądu niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, dostępne w CBOSA).
Taki przypadek nie zachodził jednak w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji o umorzeniu postępowania, gdyż stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe.