Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2017 r. do tutejszego Sądu została przekazana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarga Spółki A (dalej zwanej Spółką) na decyzję tego organu z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekazanej do ponownego rozpatrzenia decyzją tego organu z dnia "[...]" a dotyczącej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wraz ze skargą Spółki organ przekazał Sądowi odpowiedź na skargę i akta sprawy. Z akt tych wynika zaś, że decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany organem I instancji) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Na skutek odwołania Spółki od powyższej decyzji organu I instancji, decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1302/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego "[...]".
Po uprawomocnieniu się tego wyroku, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie przekazanej do ponownego rozpatrzenia decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]". W podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji powołał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); dalej jako k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił natomiast, że wraz z uprawomocnieniem się oznaczonego powyżej wyroku Sądu odpadła podstawa prawna do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzja organu I instancji z dnia "[...]" została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", będącą przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że na mocy oznaczonego powyżej wyroku Sąd uchylił tylko decyzję wydaną w II instancji, natomiast decyzja organu I instancji z dnia "[...]" nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Ocenił, że w tych okolicznościach postępowanie wszczęte na skutek uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji z dnia "[...]" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji należało umorzyć i ponownie rozpatrzyć odwołanie Spółki wniesione od decyzji organu I instancji z dnia "[...]".
W skardze skierowanej do tutejszego Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, art. 7, art. 15 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu a wskazujących na przedwczesność umorzenia postępowania w sprawie. Oceniła, że takie działanie jest uchybieniem noszącym cechę rażącego naruszenia przepisów powołanych w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione przez Spółkę.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a., przy czym w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w świetle którego, sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia "[...]" zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającym stwierdzenie nieważności obu tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Trzeba bowiem podkreślić, że po wszczęciu postępowania wobec strony skarżącej, dotyczącego wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego prawem zaświadczenia wydana została przez organ I instancji jak już podano, decyzja z dnia "[...]" o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak zakończone, decyzja bowiem organu II instancji wydana w wyniku odwołania strony została uchylona po rozpoznaniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zapadły wyrok nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pozostało więc do rozpoznania przez organ II instancji odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Zatem organ I instancji nie mógł prowadzić kolejnego postępowania w tej sprawie, gdyż nie zostało jeszcze rozpoznane przed organem II instancji odwołanie Spółki.
W takim stanie sprawy podjęta przez organ I instancji w dniu "[...]" decyzja na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", są decyzjami rażąco naruszającymi przepisy art.15 k.p.a., bowiem w tej samej sprawie wdrożone zostało kolejne postępowanie i podjęte kolejne decyzje przed organem I i II instancji.
Wymaga przy tym podkreślenia, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie znaczenie tego terminu należy rozpatrywać z uwzględnieniem wszystkich norm prawnych regulujących działanie organów w tej sprawie, to jest norm o charakterze materialnym, procesowym, ustrojowym i kompetencyjnym. Jak słusznie podnosi się bowiem w doktrynie, omawiana wada decyzji nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy (zob. J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 738). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Ustalając stan prawny tej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że nie było właściwym przystąpienie przez organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że choć w podstawie prawnej tej decyzji powoływany jest art. 138 § 2 k.p.a., to jest to decyzja wydawana w sprawie, w której znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.); dalej jako "u.t.d." Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 u.t.d. (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]"), decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, będąca decyzją ostateczną, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą:
- 1) odrzucenia skargi,
- 2) cofnięcia skargi, lub
- 3) wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi.
W świetle tej regulacji prawnej stwierdzić należy, że w przypadku wniesienia skargi na decyzję kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uprawnienie do rozpatrzenia sprawy, w której wydano tą decyzję, należy do sądu administracyjnego. Podejmowanie w tych okolicznościach przez organ I instancji działań zmierzających do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi rażące naruszenie nie tylko powołanego art. 93 ust. 2 u.t.d., ale także art. 16 § 2 k.p.a., w świetle którego, decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
W sytuacji natomiast uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na decyzję kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z czym mamy do czynienia także w kontrolowanej sprawie, ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Po uchyleniu decyzji kasacyjnej, na co zresztą zwracano uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ponownie rozpatruje odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organ I instancji w sprawie ponownego rozpatrzenia, a w tym i decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie, pozostaje w oczywistej kolizji z rozstrzygnięciami możliwymi do wydania w postępowaniu odwoławczym, którego prowadzenie znajduje umocowanie w art. 15 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, pomimo zawisłości sprawy dotyczącej nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, doszło do nieprawidłowego wykreowania przez organy obu instancji odrębnego (drugiego) postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia tej sprawy przez organ I instancji. Postępowanie to pozostawało w oczywistej kolizji z prowadzonym równolegle w tej sprawie postępowaniem najpierw sądowoadministracyjnym, a następnie odwoławczym. To zaś pozwala na konstatację, że przy wydawaniu w tym postępowaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest: art. 93 ust. 2 u.t.d. i art. 16 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Istnienie tej wady, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie nieważności tych decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w skardze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy na skutek odwołania ponownie rozpatruje sprawę co do jej istoty. Jednak w niniejszej sprawie, uwzględnienie skargi nie nastąpiło z powodu, podnoszonej przez Spółkę, przedwczesności wydania decyzji o umorzeniu postępowania lecz z powodu nieprawidłowego wykreowania przez organy obu instancji odrębnego postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).