Uzasadnienie
Z przekazanych akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie II SA/Ol 328/19 uchylił decyzje organów obu instancji zobowiązujące R. Z. (skarżący) do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. objęty jest obowiązkiem ubezpieczenia bez względu na to czy prowadzi działalność gospodarczą. Wskazano na konieczność odróżnienia świadczenia nienależnego od świadczenia nienależnie pobranego i na to, że bezrobotnemu należy udzielić czytelnych, jasnych i zrozumiałych pouczeń. Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest również stwierdzenie, czy strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła bądź co do których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, jak również szczegółowe wykazanie na czym polegało świadome wprowadzenie w błąd organu. W tym zakresie należy przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) oraz późniejsze zachowanie skarżącego.
Starosta A ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia "[...]", orzekł o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu świadczenia w kwocie 8523,40 zł, pobranego nienależnie tytułem zasiłku dla bezrobotnych za okres od 12 września 2016 r. do 25 lipca 2017 r.
W uzasadnieniu wskazano, że z informacji ZUS wynika, że wobec skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne m. in. za rok 2016 poza miesiącem sierpniem. Skarżący regularnie opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od 2002 r. do stycznia 2013 r., a w późniejszym czasie z przerwami. Trudno więc przyjąć, że nie był świadomy podlegania obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia jednoosobowej spółki z o.o., zwłaszcza że za sierpień 2016 r. składka na ubezpieczenie społeczne została opłacona. Nadto skarżący nie zgłosił się do urzędu pracy celem złożenia wyjaśnień i zapoznania z aktami sprawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Motywując odwołanie skarżący wskazał, że nie wiedział i nikt go nie poinformował, że w takiej sytuacji świadczenia się nie należą, nie był świadomy tego, że nie może pobierać zasiłku dla bezrobotnych i nikt go o tym nie pouczył. Składki na ZUS w spółce A były opłacane do 2006 r., później z tytułu zatrudnienia w innych firmach. Spółka od 12 lat nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, skarżący nie osiągał żadnych dochodów z tytułu prowadzenia tej spółki, która w momencie zakończenia wszelkiej działalności była zadłużona i wszystkie dochody i konta były zajęte przez komornika. Od 2016 r. zgłaszał się co miesiąc do Urzędu Pracy, zawsze stawiał się na wezwania, nikt nie potrafił mu pomóc. Zawsze sam znajdował sobie pracę, sam odprowadzał składki do ZUS i otrzymywał wynagrodzenia za wykonywaną pracę.
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2019, poz. 1482, dalej: ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w sposób drobiazgowy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując że skarżący rejestrując się w dniu 12 września 2016 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczył m.in., że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującego w danym zawodzie lub służbie oraz, że nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Zobowiązał się także do zawiadamiania powiatowego urzędu pracy osobiście o wszelkich zmianach w danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz w złożonych oświadczeniach w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie. Organ przypomniał również, że decyzją z dnia "[...]" orzeczono m.in. o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 12 września 2016 r. oraz o odmowie przyznania od tego dnia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku z podleganiem ubezpieczeniom społecznym jako właściciel jednoosobowej spółki z o.o.
Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania, zatem uprawnionym jest wniosek, iż zgodził się z zawartym w decyzji rozstrzygnięciem. Wojewoda dodał, że zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez osobę nie posiadającą faktycznie statusu osoby bezrobotnej to niewątpliwie świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy, tak więc rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji należy uznać za prawidłowe. Organ odwoławczy podzielił również pogląd Starosty, że skarżący świadomy był podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia spółki o czym świadczy choćby fakt opłacenia składki za miesiąc poprzedzający ten, w którym dokonał rejestracji w PUP. Tym samym uprawniony jest wniosek, że w czasie rejestracji skarżący złożył nieprawdziwe oświadczenie, gdyż pouczenie ze strony urzędu pracy było właściwe.
Na powyższą decyzję skargę wywiódł R. Z. wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi powtórzona została dotychczasowa argumentacja skarżącego, w której podkreślił on, że nie był świadomy tego, iż nie może pobierać zasiłku, skarżący również niczego nie zatajał i nie był właściwie pouczony. Od 2007 r. do 2018 r. ZUS nie upominał się o żadne składki, a spółka skarżącego od 12 lat nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie (wyrok z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 328/19). Zatem w niniejszej sprawie ma zastosowywanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że reguła wyrażona w tym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18).
Zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1825/19, LEX nr 2757981).
Dlatego też przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie II SA/Ol 328/19 Sąd w sposób stanowczy rozstrzygnął, że wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. objęty jest obowiązkiem ubezpieczenia bez względu na fakt prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem obowiązek ubezpieczenia wspólnika jednoosobowej spółki z o.o. powiązany jest jedynie z posiadaniem przez niego takiego statusu prawnego, nie zaś z prowadzeniem działalności gospodarczej czy faktycznym działaniem w imieniu spółki. O ile podleganie ubezpieczeniom społecznym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą wiąże się nierozerwalnie z faktycznym jej prowadzeniem, to posiadanie statusu wspólnika spółki z o.o., już od momentu wpisu do KRS, rodzi obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego.
Tak więc nie może być wątpliwości, że również skarżący w czasie rejestracji w urzędzie pracy objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem.
W przywołanym wyżej wyroku WSA w Olsztynie wskazał na konieczność odróżnienia świadczenia nienależnego, od świadczenia nienależnie pobranego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela wywody dotyczące odróżnienia tych dwóch pojęć zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ol 328/19, dlatego nie ma konieczności powtarzania przytoczonej tam argumentacji. Najkrócej rzecz ujmując świadczenie nienależne jest świadczeniem, któremu brak jest podstawy jego przyznania. Natomiast świadczenie nienależne pobrane to świadczenie, pobraniu którego towarzyszyło zawinione działanie beneficjenta, który, działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania, gdyż zawarte w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy określenie, "jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia" odwołuje się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym.
Dlatego też w wyroku z 30 maja 2019 r. Sąd wskazał, że informacja kierowana do bezrobotnego powinna być jasna i precyzyjna, a brak właściwego pouczenia oznacza, że obowiązek dokonania wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia został przerzucony na bezrobotnego, który nie musi posiadać umiejętności interpretacji przepisów prawa. Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest również stwierdzenie, czy strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła bądź co do których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, jak również szczegółowe wykazanie na czym polegało świadome wprowadzenie organu w błąd. W tym zakresie należało przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) oraz późniejsze zachowanie skarżącego.
W ocenie składu orzekającego organy administracji ponownie rozpoznając sprawę potraktowały ją zbyt powierzchownie nie stosując się w sposób właściwy do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie II SA/Ol 328/19. Powyższe stwierdzenie uzasadnia przede wszystkim wyprowadzenie zbyt daleko idących wniosków z informacji ZUS w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2019 r. (k.– 245 akt administracyjnych) dotyczącej prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Organy w rozpoznawanej sprawie uznały, że skoro wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczące określonych lat i miesięcy to oznacza, że skarżący w pozostałym czasie uiszczał składki na ubezpieczenie zdrowotne, w tym w sierpniu 2016 r.
W ocenie Sądu taki tok rozumowania nie musi być prawidłowy, gdyż zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego poszczególnych miesięcy nie oznacza automatycznego opłacenia składek ubezpieczeniowych przez skarżącego z tytułu zarejestrowanej przez niego spółki. Organy w ogóle nie wzięły pod uwagę twierdzeń skarżącego, że od kilkunastu lat jego spółka nie funkcjonowała. Również na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. skarżący potwierdził to, że na przestrzeni lat 2014-2018 nigdy nie płacił składek i na pewno nie płacił składki na ZUS w sierpniu 2016 r. Organy pominęły wcześniejsze twierdzenia skarżącego w sposób bezkrytyczny uznając, że skoro postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone co do jednego miesiąca 2016 r. to oznacza, że skarżący wiedział, iż musi opłacać składkę ZUS z tytułu zarejestrowanej spółki i składkę tę osobiście uiścił.
Przypomnieć należy również to, że od 2013 r. do 10 września 2016 r. skarżący praktycznie przez cały czas pracował wykonując pracę w ramach umowy o dzieło lub umowy o pracę. Stan ten dotyczy również sierpnia 2016 r., dlatego też w ocenie Sądu niewiadomą pozostaje, dlaczego skarżący wykonując pracę w ramach umowy zlecenia i umowy o pracę miałby uiścić w jednym miesiącu 2016 r. składkę na ubezpieczenie społeczne z tytułu zarejestrowanej przez siebie spółki, która nie funkcjonowała od wielu lat, a przecież z tej okoliczności organy administracji wyprowadzają wniosek o świadomym wprowadzeniu w błąd organu przez skarżącego w czasie rejestracji jako osoby bezrobotnej w dniu 12 września 2016 r.
Skarżący bez wątpienia w czasie rejestracji jako osoba bezrobotna pouczony został o prawach i obowiązkach bezrobotnego, jednak było to pouczenie standardowe wystarczające w 99 na 100 przypadków, natomiast sytuacja skarżącego nie była standardowa. Przecież w czasie rejestracji w 2016 r. nie było przeciwko niemu prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne, składek tych skarżący nie opłacał od dłuższego czasu, spółka skarżącego nie funkcjonowała, a on utrzymywał się z prac wykonywanych w ramach umowy zlecenia lub umowy o pracę, dlatego też na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący w dniu 12 września 2016 r. tj. w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna w sposób świadomy zataił to, iż podlega ubezpieczeniu społecznemu na podstawie odrębnych przepisów z racji zarejestrowania spółki z o.o.
Organy administracji nie zwróciły również uwagi na znajdujące się na k – 56 akt administracyjnych oświadczenie skarżącego z dnia 12 września 2016 r., w którym oświadcza on, że nie jest związany żądną umową o pracę, ani nie pobiera żądnych świadczeń, a w ciągu 7 dni zobowiązuje się on do przedłożenia świadectwa pracy i zaświadczenia z ZUS o pobranym zasiłku chorobowym. Powyższe przekonuje również o tym, że skarżący i urząd pracy w dniu 12 września 2016 r. pozostawali w zgodnym przekonaniu, iż skarżący jest osobą, która po utracie zatrudnienia postanowiła zarejestrować się jako osoba bezrobotna, gdyż utrata zatrudnienia wiązała się z pozbawieniem skarżącego uzyskiwania jakichkolwiek dochodów. W tej sytuacji niezrozumiałym byłoby świadome ukrywanie pozostawania w ubezpieczeniu społecznym z racji zarejestrowania spółki.
Nie można pochwalać zachowania skarżącego, który bez usprawiedliwienia przyczyny nie stawił się na wezwanie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 27 sierpnia 2019 r. (k. – 226 akt administracyjnych), jednak z racji jednorazowego niestawiennictwa na wezwanie nie można wyprowadzać dla skarżącego wyłącznie negatywnych wniosków, nie dostrzegając okoliczności obiektywnych wskazanych również w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza że skarżący na rozprawie przyznał, iż nie mógł stawić się na to wezwanie z racji wykonywania pracy w delegacji.
Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.