Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" Prezydent A orzekł o poddaniu J. R. sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kat. T, D+E, C+E, B+E, D, C, B, A prawa jazdy w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. W uzasadnieniu podano, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, że ww. kierowca przekroczył dopuszczalną ilość punktów za naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Od powyższej decyzji J. R. wniósł odwołanie podnosząc, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, po przebyciu szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższej skargi na bezczynność.
Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania we wskazanym przez stronę przedmiocie. W uzasadnieniu swego postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4, dotyczącego instytucji zawieszenia postępowania i wyjaśniło, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo gdy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazano, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w związku z czym należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
Wskazano, że w ocenie Kolegium, takim zagadnieniem wstępnym nie jest rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi odwołującego się na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Podkreślono także, że nawet gdy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z powodu kwestii wstępnej to zagadnienie prejudycjalne występuje w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż różny jest przedmiot obu postępowań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1211/98 LEX nr 7972). Wyjaśniono, że ewentualne usunięcie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może być podstawą do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.
Od powyższego postanowienia J. R. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że brak zawieszenia postępowania w niniejszej prawie będzie skutkował naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie ze skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będzie dawało odpowiedź na zagadnienie wstępne, tj. kolizję wymienianych przepisów rozporządzenia i ustawy. Odwołujący zwrócił się o zmianę postanowienia Kolegium z dnia "[...]" i zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wniosku podał m.in., że odmowa zawieszenia postępowania została oparta na uznaniu, że wyrok WSA w Olsztynie w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie będzie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. J. R. podał, że słusznie w uzasadnieniu postanowienia powołano wyrok NSA z 25 marca 1999 r. i wskazano za Sądem, że zawieszenie postępowania następuje, gdy zagadnienie prejudycjalne występuje w postępowaniu administracyjnym (co tutaj ma miejsce).
Natomiast nie zmienia to brzmienia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który potrzebę rozwiązania takiego zagadnienia prejudycjalnego, występującego w postępowaniu administracyjnym, które ma być rozwiązane przez inny organ lub sąd wskazuje jako przesłankę obligatoryjnego zawieszenia. W niniejszej sprawie zaś zachodzi zdaniem strony taka właśnie sytuacja, tj. zagadnienie kolizji przepisów art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wskazał, że rozwiązanie tej sprzeczności da odpowiedź co do obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji wykreślenia punktów karnych przed wydaniem decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie zapadłe w I instancji. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie poddania J. R. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami zostało wszczęte z urzędu, zatem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Nr "[...]" z "[...]" w sprawie poddania J. R. sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, w oparciu o art. 98 § 1 Kpa.
Ponadto Kolegium zaznaczyło, że podniesiona przez stronę okoliczność dotycząca wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, po przebyciu przez J. R. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie stanowi przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy kat. B i skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.
W ocenie Kolegium, rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi odwołującego się na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można zgodzić się, że brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie będzie skutkował naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie ze skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będzie dawało odpowiedź na zagadnienie wstępne, tj. kolizję wymienianych przepisów rozporządzenia i ustawy.
Skargę na ww. postanowienie wywiódł J. R. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz podtrzymując co do zasady stanowisko i argumentację zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z dnia "[...]" odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia "[...]" w sprawie poddania J. R. sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie określonych kategorii prawa jazdy.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą proceduralną. Zgodnie z art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000.98.1071), dalej Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.101 § 3 Kpa, w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja.
W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Ppsa. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.
Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 Kpa ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 Kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,).
W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku.
Mając powyższe na względzie Sąd w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy ppsa.