Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 października 2015 r. S. W. (wnioskodawca) wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha, na terenie działki nr "[...]" w miejscowości A. Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono na załączniku graficznym i podano, że budynek ma mieć przeznaczenie gospodarcze, wysokość 8,5 m, długość 40 m, szerokość 20 m, ilość kondygnacji 1, o dachu dwuspadowym.
Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia objętego ww. wnioskiem. Wskazał, że decyzja dotyczy budowy budynku magazynu pasz o konstrukcji murowanej, tj. budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Organ określił parametry budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy i podał, że planowana realizacja inwestycji ma nastąpić w głębi działki, w sposób nie naruszający istniejącej linii zabudowy od strony przyległej do działki drogi wewnętrznej oznaczonej nr "[...]". Dodatkowo wskazał, że teren zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (nr "[...]") poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy A – tj. działki nr "[...]" obręb A oraz "[...]" obręb A. Organ podał także, że działka nr "[...]" ma pow. 0,5352 ha i stanowi grunty sklasyfikowane jako R i Ps i nie leży w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren spełnia warunki z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.)
Od powyższej decyzji odwołał się E. S., który powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 k.p.a., podniósł, że części działki nr "[...]" dotyczy wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SAB/Ol 36/15, zobowiązujący Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją tego organu z "[...]". Zasugerował ponadto, że w związku z rozstrzygnięciami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowanie w sprawie znajdzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto w dniu 7 stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D. S. oraz K. S. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr "[...]" o warunkach zabudowy z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismo to Kolegium uznało również za odwołanie.
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec D. S..
W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium, podniosło, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tymczasem inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 48 ha, czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie A (tj. 15 ha). W konsekwencji dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podał również, że w przypadku ustalania warunków zabudowy w trybie przewidzianym dla zabudowy zagrodowej, analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu winna być sporządzona w innym zakresie, niż to ma miejsce w pozostałych postępowaniach dotyczących warunków zabudowy.
Konieczne jest bowiem wykazanie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 5 u.p.z.p. Odnosząc się do tej kwestii, Kolegium, powołując się na treść decyzji organu I instancji oraz stanowiącej do niej załącznik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazało, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 punkty 2 do 5 u.p.z.p.
Kolegium podniosło również, że E. S. jako właściciel działki nr "[...]", graniczącej z terenem inwestycji bezspornie jest stroną tego postępowania, za stronę postępowania uznano również K. S.. Natomiast D. S., będąca małżonką E. S. już takiego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiada. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działek nr "[...]" jest wyłącznie E. S..
Powyższa decyzja Kolegium z dnia "[...]" została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez E. S., D. S. oraz K. S., którzy zażądali jej uchylenia. Podnieśli, że decyzję tę wydano niezgodnie z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 911/16, oddalił skargi trojga skarżących
Od powyższego wyroku E. S. i D. S. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd zobowiązany będzie do dokonania oceny, czy postępowanie prowadzone w sprawie podziału działki nr "[...]" i ewentualne pozbawienie działek należących do E. S. dostępu do drogi publicznej ma znaczenie dla poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla ww. działki, a w konsekwencji dla legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd został zobowiązany do odniesienia się do posiadania interesu prawnego przez D. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr "[...]" w miejscowości A. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Organy słusznie uznały w niniejszej sprawie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy zabudowy zagrodowej we własnym i osobiście prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwie rolnym.
Bezsprzecznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy o powierzchni 48 ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie Kalinowo wynoszącą 15 ha.
Żeby jednak jednoznacznie określić czy planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy zabudowy zagrodowej należy przede wszystkim ustalić znaczenie samej zabudowy zagrodowej. Wprawdzie w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", ale w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, dostępne CBOSA). Tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.
Należy zwrócić również uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne (tak jak ma to miejsce w przypadku wnioskodawcy posiadającego 48 - hektarowe gospodarstwo rolne), wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.
W ocenie Sądu wniosek inwestora w niniejszej sprawie dotyczył niewątpliwie zabudowy zagrodowej. We wniosku tym z dnia 23 października 2015 r. wskazano jednoznacznie, że dotyczy on inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha. Nie budzi żadnych wątpliwości, że taki magazyn pasz jest budowlą zagrodową powiązaną funkcjonalnie z całym gospodarstwem i służącą funkcji jakie to gospodarstwo spełnia.
Niewątpliwie też planowana inwestycja posiada dostęp do drogi powiatowej nr "[...]" za pośrednictwem dróg wewnętrznych co stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Działka objęta wnioskiem jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, gdzie funkcjonują odpowiednie przyłącza, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co niewątpliwie przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto, w skład działki nr "[...]"o pow. 0,5352 ha wchodzą grunty oznaczone jako: "[...]". Postanowieniem zaś z dnia "[...]" projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Starostę.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczących podziału nieruchomości położonej w obrębie A oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", stanowiącej własność Gminy, na działki nr "[...]", podnieść należy, że podział ten dokonany został decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]", która dotychczas, tj. mimo upływu siedmiu lat nie została w sposób skuteczny wzruszona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie kwestię dotyczącą nie zaskarżenia decyzji podziałowej, a wznowienia postępowania rozpoznawał w trzech odrębnych sprawach, we gdyż organy administracji w postępowaniu nadzwyczajnym odmówiły uchylenia decyzji podziałowej. Wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., II SA/Ol "[...]" oddalona została skarga D. S., wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż wywiedziona została skarga kasacyjna. WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 115/18 oddalił skargę E. S. w tym samym przedmiocie tj. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i wyrok ten jest prawomocny. Nadto postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r. WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 12/18 odrzucił skargę K. S. w tej samej sprawie i postanowienie to jest prawomocne.
Bezsprzecznie zatem rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia "[...]" o podziale rzeczonych nieruchomości jest od wielu lat decyzją ostateczną, funkcjonująca w obrocie prawnym, która nie była zaskarżona w trybie zwykłym. Próba jej podważenia została dopiero podjęta po kilku latach w ramach nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego, jednak jak wskazano wyżej nie przyniosła ona efektu.
Dodać trzeba również, że aktem notarialnym z dnia 17 lipca 2012 r., repertorium "[...]", została zawarta umowa zamiany nieruchomości między działającym w imieniu Gminy Wójtem Gminy a S. W.. Na mocy tej umowy przeniesiono własność nieruchomości nr "[...]" na rzecz S. W., zaś nieruchomości nr "[...]" na rzecz Gminy - z przeznaczeniem pod drogę. Dlatego też nawet uchylenie decyzji podziałowej, do czego nie doszło w rozpatrywanym stanie faktycznym nie mogłoby skutkować nieważnością zawartej umowy. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego nieruchomości zostały pozbawione dostępu do drogi. Organy jednoznacznie wykazały, że działka skarżącego o nr "[...]" posiada dostęp do tej samej drogi co działka objęta wnioskiem, czyli działka o nr "[...]".
Natomiast skarżąca korzystająca z dożywotniego użytkowania ma zapewniony dostęp do działki nr "[...]" poprzez działkę nr "[...]", która oddziela działkę "[...]" od działki nr "[...]". Powyższe potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem w dniu 11 kwietnia 2019 r., który stwierdził, że skarżący nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej i dotyczy to wszystkich jego działek (akta sądowe, k. - 192). Zwrócić należy również uwagę na to, że inwestor będący uczestnikiem postępowania w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2019 r. wskazał, że do działki skarżącego o nr "[...]" jest bezpośredni dojazd poprzez działkę nr "[...]"oraz drogę nr "[...]" i drogę nr "[...]", co obrazuje załączona przez niego mapa obrębu A, na której są oznaczone te dojazdy.
Sąd podziela wyrażony pogląd i tym samym wielce prawdopodobne jest stwierdzenie uczestnika postępowania, że skarżący E. S. nigdy nie korzystał z drogi na działce, która została podzielona, a następie część jej stała się własnością uczestnika postępowania na skutek zawartej umowy z Wójtem Gminy. Decyzja podziałowa nie wpłynęła zatem na naruszenie uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że D. S. czyli małżonka skarżącego E. S., nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ nie posiada ona żadnego prawa do gruntu graniczącego z terenem inwestycji, gdyż grunt ten pozostaje wyłączną własnością E. S..
Pomimo tego, że w skardze nie podnoszono tego argumentu nie było żadnych podstaw prawnych do uznania D. S. za stronę prowadzonego postępowania tylko z tego powodu, że jest ona żoną E. S., gdyż obecnie z tego tytułu nie przysługują jej żadne prawa do nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Stwierdzenie zaś w skardze, że pracownicy SKO działają niezgodnie z prawem jest gołosłowne i nie poparte żadnymi argumentami prawnymi. Skarżący nie wskazał konkretnych przepisów prawa, którym uchybiono wydając zaskarżoną decyzję.
W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargi.