Uzasadnienie
Rada Powiatu Bartoszyckiego podjęła w dniu 23 listopada 2017 r. uchwałę nr XLIII/243/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w granicach administracyjnych Powiatu Bartoszyckiego i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r.
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (DZ. U. z 2017 r., poz.1260) i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868).
W uchwale określone zostały koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 130a Prawa o ruchu drogowym i wskazano, że Rada ustaliła stawki na poziomie maksymalnym zgodnie z treścią obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Wskazano również, że Starosta wyznaczył jednostkę do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego zgodnie z umową do 22 sierpnia 2020 r., w zostały ustalone koszty związane ze sprawnym realizowaniem zadań w związku z usuwaniem pojazdów z dróg.
Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacji poprzez uchwalenie stawek opat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu – pomimo ustalenia, iż koszty te na terenie powiatu bartoszyckiego faktycznie oscylują w dużo niższych granicach, aniżeli przyjęte w uchwale, a zatem uchwaleniu tych stawek z przekroczeniem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, jak również koszty za dobę przechowywania, ustalone również w umowie z podmiotem zewnętrznym, kształtują się w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Finansów. Podkreślono, że Rada Powiatu nie tyle nie poczyniła stosownych ustaleń w zakresie aktualnych na dzień podjęcia uchwały kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, co w ogóle pominęła fakt obowiązywania na terenie powiatu stawek niższych o czym posiadała dokładną wiedzę.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Bartoszyckiego wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęcie kosztów na poziomie niższym niż maksymalny oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów. Nadto wysokość stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów ma na względzie nie tylko zwrot poniesionych kosztów, ale ma za zadanie przede wszystkim działać dyscyplinująco i motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (dalej p.r.d.). Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.
Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c).
Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek.
Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje jemu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami.
Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy nie wykroczono poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy organ uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały, pomimo tego, że nie ogranicza się do kilku zdań, w żadnym stopniu nie wyjaśnia zasadności określenia stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów.
Bez wątpienia lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Bartoszyckiego. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Bardzo trafnie zauważa w skardze Prokurator, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę pominęła fakt obowiązywania umowy na usuwanie i przechowywanie pojazdów po stawkach znacznie niższych niż te, które zostały określone w zaskarżonej uchwale. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie.
W sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA).
Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Z treści odpowiedzi na skargę w sposób oczywisty wynika, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę poprzez określenie stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów w maksymalnej wysokości usiłowała działać dyscyplinująco i motywująco do przestrzegania przepisów ruchu drogowego, jednak są to przesłanki, którymi rada kierować się nie mogła, gdyż nie uprawniał jej do tego art. 130a p.r.d.
Pamiętać należy, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Bartoszyckiego, tj. w dniu 23 listopada 2017 r. obowiązywała umowa z dnia 9 sierpnia 2017 r. zawarta pomiędzy Powiatem Bartoszyckim, a Przedsiębiorstwem A dotycząca usuwania pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywania. Umowa ta zawarta została na czas określony od dnia 23 sierpnia 2017 r. r do dnia 22 sierpnia 2020 r.
Zestawienie wielkości w zawartych w umowie i uchwale Rady różni się znacznie i tak uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł, a umowa przewiduje 50 zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 223 zł i 100 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty 486 zł i 300 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t odpowiednio kwoty 606 zł. i 400 zł, zaś w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5t do 16t są to odpowiednio kwoty 857 zł i 600 zł.
Jeszcze większe różnice występują jeżeli porównamy koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Umowa koszt przechowania przez jedną dobę roweru, motoroweru, motocykla i pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t określa na kwotę 10 złotych natomiast w uchwale kwoty te określono odpowiednio na 23 zł, 45 zł. i 97 zł, w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t są to odpowiednio kwoty 36 zł i 121 zł, jeszcze większe dysproporcje występują przy pojazdach o większej masie całkowitej.
Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że Rada Powiatu Bartoszyckiego podejmując w dniu 23 listopada 2017 r. uchwałę dotyczącą ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. znacząco zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie.
Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdów z drogi i ich przechowywania, z którą Powiat zawarł umowę, wynika, że proponowane przez ten podmiot ceny są znacząco niższe od kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Te same uwagi dotyczą sytuacji związanych z odstąpieniem od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyn jego usunięcia.
Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d.
Nie do końca zrozumiałe dla Sądu są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące kosztów usunięcia i przechowywania poszczególnych pojazdów, w sytuacji, gdy uchwała określa je na znacznie wyższym poziomie niż zawarta umowa. Rada musi również zdać sobie sprawę z tego, że nie może obciążać kosztami usunięcia i przechowywania pojazdów poszczególnych osób w wyższej wysokości tylko dlatego, że części właścicieli pojazdów nie można ustalić lub egzekucja jest wobec nich bezskuteczna.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.