Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. - reprezentowanej przez pełnomocnika, M. K., A. B. oraz K. S. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (organ I instancji), w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia 12 kwietnia 2021 r. wobec jego zstępnych A. K., K. S., A. B. oraz M. K. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją dnia [...] organ I instancji ustalił opłatę za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia 12 kwietnia 2021 r. wobec jego zstępnych A. K., K. S., A. B. oraz M. K. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie oraz opisał stan faktyczny sprawy. W oparciu o zebrany materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji majątkowej zobowiązanych, ustalił wysokość obciążających ich należności z tytułu pobytu wstępnego J. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia 12 kwietnia 2021 r.
Powyższą decyzję zakwestionowały strony postępowania – A. K. reprezentowana przez pełnomocnika, M. K., A. B. oraz K. S. W treści odwołań strony zarzuciły decyzji organu I instancji szereg naruszeń prawa procesowego i materialnego. I tak:
naruszenie art. 103 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaproponowanie stronom przed wydaniem decyzji umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS J. S. z błędnym wskazaniem, iż stroną tej umowy jest Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdy tymczasem jest on wyłączenie reprezentantem Gminy [...]. Tym samym błędne oznaczenie strony umowy cywilnoprawnej stanowi o jej bezskuteczności,
- - nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym zakresie nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez strony, w tym w szczególności dokumentujących stosunki rodzinne jakie łączą strony z ich ojcem J. S.,
- - naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej,
- - uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej,
- - błędne i lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej,
- - niezastosowanie art. 64 oraz art.64a ustawy o pomocy społecznej statuujący kwestię zwolnienia z opłaty za pobyt osoby w DPS,
- - nieuzasadnioną odmowę wyłączenia pracownika organu I instancji pomimo zaistnienia okoliczności faktycznych do jego wyłączenia z uwagi na wątpliwości co do jego bezstronności,
- - nieustalenie wysokości odpłatności jaką będzie ponosić osoba umieszczona w DPS – J. S. W uzasadnieniu swoich odwołań strony odniosły się szeroko do stawianych przez siebie zarzutów oraz dołączyły do odwołania dowody w postaci orzeczeń sądowych odnoszących się do kwestii alimentacyjnych obciążających J. S. W oparciu o przedstawione zarzuty strony wniosły o uchylenie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i przytaczając mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876, dalej: u.p.s.) Kolegium podniosło, że ustalenie odpłatności za pobyt ojca stron J. S. w Domu Pomocy Społecznej w [...] winno nastąpić decyzją administracyjną ustalającą kompleksowo w jakim wymiarze odpłatność będzie spoczywała na poszczególnych osobach zobowiązanych do jej ponoszenia. Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty).
Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, osobami mogącymi ponosić koszty pobytu w DPS oprócz samego J. S. są jego zstępni A. K., K. S., A. B. oraz M. K. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż średni koszt pobytu mieszkańca w DPS w [...] w 2021 r. wynosi 3534,00 zł miesięcznie, a kwota odpłatności obciążająca J. S. stanowi 507,27 zł (za kwiecień 2021 r. - 321,29 zł). Kwota ta została określona odrębną decyzją administracyjną z dnia [...] (znajdującą się w aktach sprawy).
W ocenie Kolegium wyliczenia organu I instancji dotyczące wysokości należności obciążających strony postępowania za pobyt J. S. w DPS w [...] oraz zastosowane w sprawie podstawy prawne stanowiące podstawę ich dokonania są prawidłowe i Kolegium przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wskazało, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący błędnego określenia strony umowy o jakiej mowa w art. 103 ust 1 i ust 2 u.p.s. Umowa wskazana w komentowanym artykule powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są określeni zstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej. Z powołanych przepisów wynika wprost, że kierownik ośrodka pomocy społecznej nabywa własną kompetencję do dokonywania określonej czynności prawnej - kompetencję do zawierania umów. Uprawnienie to ustawowo przypisane jest kierownikowi, a nie wójtowi, jest to zatem odmienne rozwiązanie w porównaniu z kompetencją do wydawania decyzji administracyjnych.
Natomiast stosunki rodzinne pomiędzy stronami a J. S. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia związana z zastosowaniem ewentualnego zwolnienia stron z opłat za pobyt J. S. w DPS w [...] może być przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Z treści art. 64 i nast. u.p.s. statuujących kwestię ulg wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Nie może zatem być zawarte w decyzji ustalającej wysokość tej opłaty.
Brak jest przesłanek do przyjęcia, iż organ I instancji naruszył zasady ogólne procedury administracyjnej, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. jest nieuzasadniony ponieważ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. musiałoby mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu. Jest to takie naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdy została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Wyłączenie pracownika organu I instancji może nastąpić w przypadku uprawdopodobnienia istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Z przedstawionych przez stronę K. S. informacji brak jest wystarczających podstaw do uznania, iż takie ustawowe przesłanki uprawdopodobnienia istnienie takich okoliczności zachodzą.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik M. K. zarzucił jej: naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 64 pkt 2 u.p.s., przez dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej za ojca J. S., bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego; naruszenie przepisów art. 77 oraz art. 7 k.p.a. przez pominięcie w zaskarżonej decyzji wieloletniego i nieakceptowalnego społecznie, nagannego sposobu życia ojca skarżącej dotyczącego jego zachowania względem skarżącej, co doprowadziło organ I instancji do wniosku, że skarżąca powinna płacić za pobyt ojca w DPS, podczas gdy skarżąca przedłożyła dokumenty wskazujące, iż powinna być zwolniona z takiego obowiązku; naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji nie ocenił, nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego (najważniejsze dla organu I instancji jest, że J. S. jest biologicznym ojcem skarżącej i skarżąca musi płacić za pobyt ojca w DPS) bez uwzględnienia braku zainteresowania J. S. córką; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji przez całkowite zwolnienie skarżącej z obowiązku płacenia za pobyt ojca w DPS za okres od dnia 12 kwietnia 2021 r., ewentualnie o uchylenie obu decyzji.
W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Kolegium A. B. zarzuciła jej: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i tym samym nieustalenie czy wobec J. S. wystarczająca byłaby pomoc świadczona w formie usług opiekuńczych; brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; niewłaściwe ustalenie kryterium dochodowego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
Skargę na decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, wywiedli ponadto: K. S., który zarzucił jej naruszenie art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pobieżnej ocenie decyzji organu I instancji co skutkowało brakiem ponownego rozpoznania sprawy i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.s. w sytuacji niezgodności powyższych przepisów z art. 2 Konstytucji RP oraz reprezentowana przez pełnomocnika A. K., która zarzuciła jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. polegające na ustaleniu wobec niej opłaty za pobyt ojca w DPS i obciążenie przedmiotową opłatą, podczas gdy organ nie miał podstaw do obciążania opłatą z uwagi na istnienie przesłanek do zwolnienia z opłaty; art. 64 pkt 2 w zw. z art. 64a u.p.s. polegające na uznaniu, ze zwolnienie za pobyt w DPS następuje po ustaleniu opłaty, a nie może nastąpić przed, bowiem nie jest to zgodne z instytucja zwolnienia; naruszenie 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.
Zarządzeniem z dnia 29 marca 2022 r. sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi skarżący uczynili decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji ustalającą skarżącym miesięczną opłatę za pobyt ich ojca w Domu Pomocy Społecznej w wysokości: od dnia 12 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. w kwocie 479,23 zł oraz od 1 maja 2021 r. w kwocie 756,68 zł miesięcznie.
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.
3. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1).
W art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Z powołanych wyżej regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta w powołanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków.
W rozważanym aspekcie zauważyć należy także, iż w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.s., musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok z dnia: 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10; z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Mianowicie, decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] J. S. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w [...] i zamieszkał w nim w dniu 12 kwietnia 2021 r. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w 2021 r. zgodnie z obwieszczeniem z dnia [...] Starosty [...] wynosi 3.534,00 zł. Wobec faktu, że mieszkaniec jest rozwiedziony organ ustalił prawidłowo, że członkami rodziny zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt J. S. w DPS są dzieci: A. K., K. S., M. K., A. B. Po odprowadzeniu 70% dochodu J. S. na rzecz utrzymania w Domu Pomocy Społecznej pozostaje kwota: 3026,73 zł i po podzieleniu przez liczbę osób zobowiązanych - na każde z dzieci wynosi: 756,68 zł miesięcznie (3534,00 zł - 507,27zł = 3026,73 zł: 4 osoby = 756,68 zł). Za miesiąc kwiecień 2021 r., tj. od 12 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. (19 dni) wynosi: 479,23 zł na każdą zobowiązaną osobę (2238,20 zł - 321,29 zł odpłatność mieszkańca = 1916,91 zł: 4 osoby zobowiązane = 479,23 zł).
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że A. K. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do A. K. pismem z dnia 26 maja 2021 r. z prośbą o przesłanie wyrażenia swojej zgody lub nie wyrażenia zgody na podpisanie umowy zgodnie z art. 103 ust.
2. U.p.s. Pismo zostało odebrane przez skarżącą. Następnie GOPS w [...] przesłał dla A. K. umowę zawartą w dniu 1 lipca 2021 r. dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca J. S. w DPS w [...]. Przesłane pismo zostało odebrane w dniu 7 lipca 2021 r. A. K. nie odesłała umowy w wyznaczonym terminie. Należy zatem przyjąć, że nie wyraziła zgody na podpisanie umowy.
K. S. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i synem, który pozostaje na utrzymaniu rodziców z uwagi na pobieranie nauki. Podczas wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego w dniu 5 maja 2021 r.) pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ustalił, że K. S. pracował do dnia 30 kwietnia 2021 r. natomiast jego żona jest osobą pracującą. Niemożliwe było ustalenie dochodu całej rodziny bowiem nie podał on informacji o swoich dochodach. W oświadczeniu dołączonym do wywiadu środowiskowego K. S. nie wyraził zgody na podpisanie umowy zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. o wysokości ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
M. K. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego z MOPS w [...]. Przedstawiła pismo, w którym poinformowała, że nie wyraża zgody na partycypowanie w kosztach odpłatności za pobyt ojca – J. S. w domu pomocy społecznej. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał dla M. K. zawartą w dniu 1 lipca 2021 r. dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca J. S. w DPS w [...]. M. K. nie odebrała przesłanego pisma.
A. B. prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem dzieci. Dochód w rodzinie na osobę wyniósł 1810,03 zł i przekroczył kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę 226,03 zł. W następstwie tego GOPS w [...] wystosował do A. B. umowę zawartą w dniu 1 lipca 2021 r. dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w DPS w [...]. A. B. nie odesłała umowy w wyznaczonym terminie.
W związku z powyższym ponownego podkreślenia wymaga, że obowiązek wnoszenia tej opłaty kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika bowiem, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby. A zatem dotyczy ona opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 62/14) obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zawarcie umowy ma zaś na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 lit. a/ i b/ u.p.s.
W sprawie skarżący nie odesłali lub nie odebrali umowy, co organ uznał za odmowę jej podpisania, w związku z czym zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustalono w drodze decyzji administarcyjnej. W tym kontekście zawarcie umowy należy ocenić jako uprawnienie osoby zobowiązanej, do realizacji którego nie może zostać przez organ przymuszona, aczkolwiek jak już wspomniano, następstwem odmowy jej zawarcia jest decyzyjne uregulowanie kwestii odpłatności na zasadach przewidzianych w u.p.s.
Sąd zauważa ponadto, że z przepisów u.p.s. określających zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, iż należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich mieszkańca domu (małżonka, zstępnych, wstępnych) w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w powołanym przepisie, służy jednakże jedynie określeniu opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny).
Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza przy tym ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony w decyzji konkretyzującej.
Zawarcie umowy nie zmienia charakteru odpowiedzialności osób zobowiązanych, a przede wszystkim nie powoduje, że odpowiedzialność o charakterze administracyjno-prawnym (wynikająca z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) przekształca się w odpowiedzialność o charakterze cywilno-prawnym (obligacyjnym), do której zastosowanie w zakresie przykładowo zmiany wysokości odpłatności mieć będą odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Rozwiązania takiego nie przewiduje ustawa o pomocy społecznej, a przede wszystkim sprzeciwia się temu wynikająca z tych przepisów zasada pomocniczości, zgodnie z którą zobowiązania finansowe dopiero w ostatniej kolejności spoczywają na podmiocie publicznym, tu na gminie. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. okazał się nieusprawiedliwiony.
W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze treść zarzutów podniesionych w skardze, wymaga przede wszystkim podkreślenia, że art. 61 u.p.s. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych - stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszony przez skarżących zarzut braku jakichkolwiek więzi z ojcem, za którego pobyt zobowiązani są ponosić opłatę.
Podkreślić należy, że przepis art. 64 u.p.s. umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, między innymi wówczas, gdy występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Wniosek taki podlega jednak rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zwolnienie z opłaty może bowiem dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2007 r., IV SA/GL 431/07, wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 882/08), zgodnie z którym zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony.
Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Treść art. 64 u.p.s. potwierdza powyższe rozumowanie, gdyż stanowi o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę", a zatem dotyczy sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona.
Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na nierozpoznaniu przez organ II instancji zarzutów sformułowanych w odwołaniu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. takie zarzuty mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta decyzją organu I instancji Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). Dlatego nawet brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, w sytuacji gdy organ ten rozstrzygnął sprawę co do istoty nie naruszając przepisów prawa materialnego, ani też nie naruszając przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwala na uchylenie decyzji organu II instancji.
Ponieważ taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, złożony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Dodatkowo Sąd zauważa, że organy obu instancji procedujące w sprawie, działały na podstawie i w granicach prawa, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi co do naruszenia norm procesowych.
Reasumując Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku stron skarżących procedujące w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły cały materiał dowodowy, zarówno pod kątem możliwości uznania ich za podmioty zobowiązane do partycypowania w kosztach pobytu ich ojca w domu pomocy społecznej, jak i pod kątem wysokości ustalonej opłaty. Zasadnie organy powiązały obowiązek ponoszenia opłaty od chwili umieszczenia ojca skarżących w DPS. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Sąd zaznacza ponadto, że abstrakcyjna ocena konstytucyjności przepisów prawa nie należy do sądu administracyjnego. W polskim porządku prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa jest kompetencją Trybunału Konstytucyjnego i tylko ten organ może wypowiadać się na temat konstytucyjności prawa we właściwej procedurze
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.