Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. M. Ż. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Miejskiego Urzędu Pracy w O. (dalej jako: urząd pracy lub organ) o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako: ustawa COVID-19).
Pismem z 29 stycznia 2021 r. urząd pracy poinformował skarżącego, że nie ma możliwości prawnych pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 15zze⁴ ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oznaczonej według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Tym samym, skarżący nie spełnia warunków prawnych do uzyskania przedmiotowej pomocy, bowiem na dzień 30 września 2020 r. rodzajem przeważającej działalności było PKD-68.20.Z (wynajem i zarządzanie nieruchomości), które nie uprawnia do otrzymania dotacji, bowiem nie zostało wymienione w powołanym przepisie. Wprawdzie jak wynika z analizy wpisu w CEiDG rodzaj przeważającej działalności skarżącego oznaczony jest kodem PKD.47.72.Z (sprzedaż detaliczna obuwia oraz wyrobów skórzanych), jednak zostało to ujawnione dopiero po zmianie danych we wpisie dokonanych z dniem 7 stycznia 2021 r.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe pismo, zarzucając:
- - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego oraz przedłożonych dokumentów co do wiodącego profilu działalności przedsiębiorcy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że płatnik składek w ramach prowadzonej jednoosobowej działalności gospodarczej prowadził działalność związaną z wynajmem nieruchomości podczas gdy w rzeczywistości głównym przedmiotem działalności pozostawała sprzedaż detaliczna obuwia i wyrobów skórzanych prowadzonych w wyspecjalizowanych sklepach, objęta kodem PKD.47.72.Z;
- - naruszenie prawa przepisów materialnego, tj. art. 15zze⁴ ustawy COVID-19 poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że płatnik składek nie prowadził jako wiodącej działalności sprzedaży obuwia i wyrobów skórzanych w wyspecjalizowanych sklepach.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o zmianę wydanego rozstrzygnięcia i orzeczenie o przyznaniu dotacji zgodnie z wnioskiem lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował sposób ustalania przez organ działalności gospodarczej, będącej podstawą udzielenia przedmiotowej dotacji, powołując się między innymi na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich. Podał, że działalność oznaczona kodem PKD.68.20.Z nigdy nie była jego dominującą działalnością, a jedynie towarzysząca głównej działalności o kodzie PKD.47.72. Wskazał również na swoją trudną sytuację finansową w związku z sytuacją pandemiczną i koniecznością zamknięcia prowadzonych sklepów obuwniczych.
Skarżący przyznał, że zapis w ewidencji gospodarczej nie był zmieniany, jednakże, w jego ocenie, uzależnienie przyznania pomocy od wpisu nie oddającego właściwego profilu działalności jest krzywdzące. Przewidziany w ustawie warunek formalny powoduje nierówne traktowanie podmiotów w analogicznej sytuacji tylko z uwagi na treść wpisów. Jednocześnie środki mogą otrzymać podmioty prowadzące zupełnie inną działalność, jeżeli tylko mają określony wpis w REGON. Skarżący zwrócił też uwagę na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, zgodnie z którymi nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej 2 lata zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.
Ponadto według poprzednio obowiązujących przepisów istniała możliwość wskazania tylko jednej działalności jako głównej nie zaś kilku, jak obecnie. Skarżący podniósł, że wykluczenie z pomocy przedsiębiorców, którzy nie dokonali aktualizacji PKD, narusza konstytucyjne prawo do równego traktowania przez organy władzy publicznej, wynikające z art. 32 Konstytucji RP i jest sprzeczne zwłaszcza z zasadą niedyskryminacji w zakresie przysługujących praw, w tym przypadku – prawa do równego traktowania w kontekście pomocy udzielanej przez państwo przedsiębiorcom.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Podniesiono, że dotacja jest udzielana poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, co wyklucza możliwość uznania odmowy przyznania dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej. Odmowa przyznania dotacji jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli i ewentualne spory na tym tle powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne a nie sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W myśl art. 1 p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych, rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia władcze, zaś drugą stroną stosunku administracyjnego jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, bądź inny organ administracyjny, jeśli mamy do czynienia ze stosunkiem nawiązywanym wewnątrz struktur administracji publicznej (stosunek wewnątrzadministracyjny). Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków.
Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, najczęściej podkreśla się brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę udzielenie jednorazowej dotacji na podstawie umowy między starostą a mikroprzedsiębiorcą lub małym przedsiębiorcą nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Tym samym, nie jest to stosunek administracyjno-prawny, a zatem nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że umowa jest formą regulacji stosunków w sferze cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy COVID-19, który stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, wymienionych w tym przepisie.
Jednocześnie brak jest przepisów nakazujących wydanie decyzji odmownych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na tryb cywilnoprawny a nie administracyjny. Okoliczność, że starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, nie przesądza bowiem o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań.
Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, dostępne w CBOSA), wskazał, że zaliczenie środków jakimi dysponuje dany podmiot administrujący do środków mających charakter publicznoprawny, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tymi środkami charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, że samorząd powiatu może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Jeżeli zatem podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem.
Należy zatem stwierdzić, że na odmowę udzielenia przedmiotowej dotacji w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Znaczenie przesądzające ma w konkretnym przypadku to, że art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy COVID-19 odnosi się do umowy, która jest charakterystyczna dla prawa cywilnego. Terminu "umowa" w kontekście tej regulacji nie można zatem interpretować i postrzegać w inny sposób niż cywilistycznie, zaś organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 744/17, CBOSA).
Reasumując, należy zatem stwierdzić, że zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.