Uzasadnienie
Rada Miasta Olsztyna w dniu 31 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLIV/853/18 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Olsztynie, zasad jej funkcjonowania oraz wysokości stawek opłat i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, dalej jako: u.d.p.).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie (dalej również jako: skarżący lub Prokurator), zaskarżając ją w zakresie § 10 ust. 2 oraz § 18 Załącznika Nr 4 do uchwały - Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Olsztynie (dalej jako: Regulamin) i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały z tym zakresie. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem:
- - art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez ograniczenie w § 10 ust. 2 Regulaminu możliwości wykupienia abonamentu mieszkańca Strefy Płatnego Parkowania (dalej jako: SPP) wyłącznie do osób posiadających zameldowanie na pobyt stały lub czasowy pod adresem znajdującym się w obszarze SPP, a przez to pozbawienie możliwości nabycia wskazanego abonamentu przez osoby faktycznie korzystające z mieszkań położonych na obszarze SPP na podstawie umowy najmu lub innych umów, a nie legitymujące się zameldowaniem, chociażby na pobyt czasowy na tym obszarze;
- - § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) oraz art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 18 Regulaminu trybu reklamacyjnego w przypadku kwestionowania wymierzenia opłaty dodatkowej, podczas gdy Rada nie ma kompetencji do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Rada, określając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przy czym u.d.p. nie określa kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się Rada przy doborze użytkowników drogi, uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie w SPP, pozostawiając w tym zakresie swobodę Radzie. Swoboda ta jest jednak ograniczona poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, określony w art. 13b ust. 2 u.d.p. Unormowanie zawarte w § 10 ust. 2 Regulaminu narusza zasadę równości wobec prawa. Kryterium zróżnicowania mieszkańców SPP ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie lub zameldowanie czasowe w obszarze SPP jest niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej.
Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących, a wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Zdaniem Prokuratora za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać pozbawienie możliwości wykupienia abonamentu np. mieszkańców korzystających z mieszkań na obszarze SPP na podstawie umowy najmu lub użyczenia i nie posiadających zameldowania pod tym adresem. Wskazano, że instytucja zameldowania, mająca charakter czynności materialnoprawnej wynikającej z ewidencji ludności, nie może być podstawą warunkującą nabycie praw.
W zakresie drugiego zarzutu podniesiono - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych – że, z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy oraz przepisu prawa miejscowego). Zatem w delegacji ustawowej określonej w art. 13 f ust. 2 u.d.p. nie mieści się kompetencja rady gminy do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13 f ust. 1 u.d.p. Wskazano, że w myśl art. 40 d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1495 ze zm., dalej u.p.e.a.) i w tym postepowaniu osoba zobowiązana może zakwestionować przedmiotowa opłatę.
Zatem artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty), a nie do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, czy do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez postanowienia § 10 ust. 2 Regulaminu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wskazał, że w zaskarżonej uchwale mowa jest o abonamencie mieszkańca SPP, zdefiniowanym w § 2 pkt 9 Regulaminu jako abonament wydany zgodnie z meldunkiem mieszkańcowi strefy płatnego parkowania. Zdaniem organu naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa występowałoby wtedy, gdyby osoby o podobnej sytuacji prawnej lub faktycznej były traktowane odmiennie. Wprowadzenie preferencyjnej stawki abonamentu mieszkańca wynika z wyważenia kilku celów, a mianowicie wpływania na rotację miejsc parkingowych i tym samym właściwego zarządzania ruchem, a także ograniczenia uciążliwości jakie SPP wprowadza dla osób stale lub tymczasowo mieszkających w tej strefie.
Zdaniem organu nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez uzależnienie abonamentu mieszkańca do zameldowania, skoro na osobę, która zawarła umowę najmu czy inną umowę uprawniającą do korzystania z mieszkania, przepisy art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm., dalej jako: u.e.l.) nakładają obowiązek meldunkowy. Zatem, zdaniem organu, osoba wynajmująca lokal mieszkalny powinna uczynić zadość przynajmniej obowiązkowi zameldowania na pobyt czasowy, co uprawniałoby wynajmującego do otrzymania abonamentu mieszkańca.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 18 Regulaminu wskazano, że uprawnienie do wprowadzenia takiej regulacji wynika z art. 13f ust. 2 u.d.p. stanowiącego, że rada gminy określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie jedynie w części.
Przedmiotem skargi są zapisy uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasad jej funkcjonowania oraz wysokości stawek opłat i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, podjętej na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. W art. 13b ust. 4 pkt 1 u.d.p. upoważniono radę gminy (miasta) do ustala wysokości opłaty za parkowanie w SPP, określając ich maksymalną wysokość w odniesieniu minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 ze zm.).
Z kolei w art. 13b ust. 4 pkt 2 i 3 rada gminy (miasta) została upoważniona do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, a także wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także do określenia sposobu pobierania tych opłat. Stosownie zaś do art. 13f ust. 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta) jest uprawniona do określenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposobu jej pobierania. Przy czym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Powyższe uregulowania określają zatem zakres i treść uchwały dotyczącej SPP.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że słuszny jest zarzut skarżącego odnośnie do braku podstaw do wprowadzenie w § 18 Regulaminu postępowania reklamacyjnego w przypadku kwestionowania przez użytkowników SPP zasadności wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej. Należy bowiem podkreślić - wbrew twierdzeniu pełnomocnika organu zawartemu w odpowiedzi na skargę - że, w zakresie pojęcia sposobu pobierania opłaty, zawartego w art. 13f ust. 2 u.d.p., czy też nawet w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie mieści się upoważnienie do wprowadzania trybu reklamacyjnego. W działaniach organów stanowiących gminy nie stosuje się bowiem zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zakaz wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego odnosi się przy tym do podejmowania aktów prawa miejscowego, którym niewątpliwie jest zaskarżona uchwała.
Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 1066/17 i P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103). Należy przy tym wskazać, że zapisy uchwał w sprawie stref płatnego parkowania, przewidujące postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty dodatkowej, były przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne i w zapadłych orzeczeniach wskazuje się na niedopuszczalność takich zapisów (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16, WSA w Szczecinie z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok NSA z 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, wyrok NSA z 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16).
Podnosi się bowiem, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku w sprawie I OSK 1978/16 w myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia.
Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podzielił pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r. (III CZP 88/10), w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa sprawia, że prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13). Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego.
Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty); w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p.
Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela powyższą argumentację. W związku z tym należało stwierdzić nieważność § 18 Regulaminu.
Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi odnośnie do § 10 ust. 2 Regulaminu, gdyż w ocenie Sądu kwestionowany zapis uchwały nie narusza prawa. Jak wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 773/19) obowiązek meldunkowy wynika z art. 24 i art. 27 ust. 1 u.e.l. Z mocy art. 2 u.e.l. ewidencja ludności identyfikuje tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych, zaś rejestr mieszkańców stanowi system ewidencji ludności (art. 3 u.e.l.). Należy zatem przyjąć, że właśnie poprzez postawienie wymogu zameldowania, możliwa jest obiektywna weryfikacja statusu mieszkańca SPP. Osoby, które nie dopełniły obowiązku meldunkowego, nie mogą zatem liczyć na równe traktowanie z osobami, które dochowały ustawowego obowiązku meldunkowego. Wprowadzenie opłaty abonamentowej dla zameldowanych przy danej ulicy mieszkańców, nie narusza zatem delegacji ustawowej, ani art. 32 Konstytucji RP, gdyż jedynie w przypadku osób zameldowanych możliwa jest weryfikacja statusu mieszkańca (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1344/19, LEX nr 2771416).
Istotne jest też to, że w zaskarżonej uchwale nie ograniczono kręgu osób uprawnionych do zakupu abonamentu wyłącznie do osób zameldowanych na pobyt stały, ale także umożliwiono zakup tego abonamentu osobom zameldowanym na pobyt czasowy. Zatem nie zróżnicowano w ten sposób wobec siebie mieszkańców SPP.
Wobec powyższego skład orzekający nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 2 Regulaminu. Przy czym Sąd, z wyżej podanych względów, nie podziela argumentacji skarżącego, że instytucja zameldowania ma charakter czynności materialno-technicznej i nie może być warunkiem nabycia prawa wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela tego stanowiska z wyżej podanych względów. Wyjaśnić także należy, że przywołane w skardze orzeczenia NSA zapadły w odmiennych stanach faktycznych. W sprawie o sygn. akt I OSK 1418/13 Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował ograniczenie możliwości zakupu abonamentu tylko dla osób posiadających zameldowanie na pobyt stały, a nie także czasowy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Z kolei w sprawie o sygn. akt I OSK 1226/19 przedmiotem rozważań była kwestia uzyskania prawa do abonamentu wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wymienione w uchwale tytuły prawne do pojazdu, co też nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd nie może się odnieść do poglądów wyrażonych w tych orzeczeniach, gdyż nie sposób ich przenieść na grunt przedmiotowej sprawy.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.